La Consulta Previa en el Procedimiento de Certificación Ambiental en el Perú
El derecho a un ambiente adecuado y equilibrado implica que el Estado y los particulares adopten las medidas necesarias para mitigar los impactos que generan las actividades productivas y extractivas, permitiendo que se mantengan las condiciones requeridas para el desarrollo de las personas y colectividades en sus dinámicas ambientales, sociales, culturales y sanitarias. Ello implica que se cuente con una regulación ambiental que establezca obligaciones socioambientales en dicho sentido, además de contar con autoridades ambientales que no tengan conflicto de intereses al momento de evaluar un estudio de impacto ambiental ni en la fiscalización ambiental.
El problema del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental es que su diseño se elabora sin considerar que la cuarta parte de la población del Perú es indígena, ni que la mayoría de las actividades productivas y extractivas impactan en territorios indígenas, afectando su cultura y ambiente. En consecuencia, es necesario ajustar dicho sistema para que permita una mayor participación indígena en la implementación de proyectos de inversión, así como en la certificación ambiental en los casos que se desarrollen en o alrededor de territorios indígenas.
La consulta previa del estudio de impacto ambiental del proyecto de inversión que se desarrolla en o alrededor de territorios indígenas es una obligación que se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT por lo que convendría que el sector ambiental empiece a consultar las resoluciones de los estudios de impacto ambiental que afectan pueblos indígenas siguiendo las recomendaciones efectuadas por el Ministerio de Cultura y la Defensoría del Pueblo.
El acto administrativo de aprobar un estudio de impacto ambiental afecta derechos colectivos de pueblos indígenas por las siguientes razones:
- Porque establece su línea de base social considerando la población afectada, entre ellos, la población indígena que será evidentemente impactada en su ámbito social, cultural y ambiental por el desarrollo de la actividad económica.
- Porque habiéndose identificado en el estudio de impacto ambiental los impactos negativos que van a sufrir las poblaciones indígenas por el desarrollo del proyecto, se propone un Plan de Manejo Ambiental para controlar y mitigar estos daños socioambientales.
- Esto se puede evidenciar con mayor intensidad en los casos en los que se afecta territorio sagrado o ancestral de pueblos indígenas, así como en el caso de la reubicación de la población indígena, cuyos términos se establecerán en el estudio de impacto ambiental. Y no olvidemos los supuestos de construcción de carreteras o hidrovías, al afectarse el bosque o los ríos y ponerse en riesgo la subsistencia física y cultural de las poblaciones indígenas.
- En consecuencia, si se está decidiendo el futuro de estas poblaciones indígenas al adoptarse medidas para prevenir y mitigar el impacto ambiental de la actividad productiva propuesta, resulta absolutamente lógico que se le consulte sobre las mismas, puesto que serán ellos los beneficiarios o perjudicados.
Lamentablemente, la postura del sector ambiental ha sido negar la consulta previa del estudio de impacto ambiental por considerar que el otorgamiento de la certificación ambiental no autoriza el inicio de operaciones de la actividad productiva propuesta. Sin embargo, es indiscutible que, una vez autorizada la actividad económica, serán las medidas de mitigación y compensación contenidas en el estudio de impacto ambiental las que deberán resguardar los derechos colectivos de los pueblos indígenas y que, al no haber sido consultadas, no solo carecerán de pertinencia cultural, sino que vulnerarán el derecho a la consulta previa previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.
La otra falencia en la evaluación de los estudios de impacto ambiental es la deficiente participación ciudadana que se realiza en las audiencias públicas, sin considerar las opiniones técnicas y las observaciones efectuadas por los diversos sectores del Estado, mostrándose únicamente el contenido de la primera versión del estudio ambiental que está siendo objeto de evaluación, sin que la población posteriormente pueda tomar conocimiento, en otras audiencias públicas, de cuáles fueron las observaciones y cómo el titular del proyecto las levantó. En otras palabras, nos encontramos ante una participación ciudadana simbólica puesto que la ciudadanía carece de toda la información necesaria para poder formular sus aportes debido a que, en la audiencia pública, no se exponen las observaciones de las entidades opinantes, ni tampoco cómo la empresa pretende subsanar las mismas.
Probablemente, una parte de los conflictos socioambientales tengan su origen en que no se conciba la etapa de participación ciudadana y audiencias públicas de los estudios de impacto ambiental como una en la cual el titular del proyecto y la población afectada puedan arribar acuerdos sobre el contenido de las medidas de mitigación y compensación que se adoptarán en salvaguarda del ambiente, la salud y la identidad étnica y cultural, transformándose dicha etapa simplemente en una exposición del contenido del documento y una absolución de preguntas que no involucra asumir compromisos socioambientales, en nuestros términos, una participación ciudadana simbólica.
Por último, dejamos constancia de la falta de funcionalidad de un Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental que se encuentran fragmentado y que opera con reglas diferentes en el ámbito regional, sectorial y central. Basta recordar que actualmente los estudios de impacto ambiental detallados, en su mayoría, son revisados por SENACE, mientras que otros instrumentos de gestión ambiental como los planes de abandono, planes de cierre de minas o planes de remediación ambiental de pasivos de hidrocarburos siguen estando bajo competencia sectorial.
El problema es muchísimo más grave en el caso de los gobiernos regionales, a quienes se les ha encargado la misión de certificar ambientalmente la minería artesanal que es una de las actividades extractivas más nocivas y que hasta la fecha sigue siendo beneficiada por un régimen de adecuación ambiental que legitima que sigan vertiendo sustancias tóxicas a los componentes del medio ambiente, afectando la sostenibilidad de los ecosistemas y la salud de las poblaciones. En conclusión, consideramos que debería centralizarse la certificación ambiental y erradicarse las competencias sectoriales y de gobiernos regionales que, al tener un conflicto de intereses por coincidir en la facultad de otorgar la concesión y aprobar la certificación ambiental, no ofrecerían las garantías necesarias para resguardar el derecho a un ambiente adecuado y equilibrado de las poblaciones afectadas.
