1. Introducción al Caso
La demanda de cumplimiento interpuesta por la asociación Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú) contra el Ministerio de Salud (MINSA) se originó a raíz de la renuencia de la entidad estatal en implementar disposiciones clave contenidas en el Reglamento de la Ley Nacional del Cáncer, específicamente aquellas que establecían mandatos claros y con plazos definidos para la actualización de normas técnicas de salud. Este caso trasciende el conflicto particular entre las partes, posicionándose como un precedente estratégico sobre la exigibilidad de las obligaciones de la administración pública en materia de salud y el rol de la sociedad civil en la fiscalización del poder.
2. Antecedentes Normativos: Las Obligaciones Incumplidas por el MINSA
El marco normativo central del litigio es el Decreto Supremo N° 004-2022-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 31336, Ley Nacional del Cáncer. Este dispositivo legal no solo desarrolla los alcances de la ley, sino que también impone al Ministerio de Salud mandatos específicos, claros y con plazos definidos para garantizar su efectiva implementación. La controversia jurídica se centra en la inobservancia de las obligaciones contenidas en sus Disposiciones Complementarias Finales.
Las tres obligaciones específicas cuyo cumplimiento fue exigido por la parte demandante son las siguientes, contenidas en la Quinta y Sexta Disposición Complementaria Final del mencionado decreto:
1. Quinta Disposición: Ordenaba al MINSA la actualización de la Norma Técnica de Salud que establece el esquema nacional de vacunación, a fin de incorporar la vacunación contra el Virus del Papiloma Humano (VPH) para niños.
2. Sexta Disposición (Parte 1): Mandataba al MINSA, a través de la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID), la actualización de la Norma Técnica de Salud para la organización y funcionamiento de los comités farmacoterapéuticos.
3. Sexta Disposición (Parte 2): Exigía al MINSA la actualización de la Norma Técnica de Salud para la utilización de medicamentos no considerados en el Petitorio Nacional Único de Medicamentos Esenciales (PNUME), estableciendo para las obligaciones de esta disposición un plazo máximo de noventa (90) días calendario para su cumplimiento.
El incumplimiento de estos mandatos, una vez vencido el plazo legal, motivó el inicio de las acciones legales por parte de IDLADS Perú para exigir su acatamiento por la vía constitucional.
3. El Proceso de la Demanda: Mecanismos de Exigibilidad
El proceso de cumplimiento es una garantía constitucional fundamental diseñada para obligar a las autoridades renuentes a acatar una norma legal o ejecutar un acto administrativo. Su procedencia exige, como requisito previo indispensable, haber requerido formalmente a la autoridad el cumplimiento de su deber. Este paso, conocido como requisito de procedibilidad, es crucial para demostrar la persistencia de la autoridad en su inacción y no un simple retardo administrativo.
Antes de judicializar el caso, la parte demandante agotó esta vía previa, siguiendo los pasos establecidos en la ley:
• Requerimiento Previo: Mediante una carta de fecha cierta enviada el 16 de julio de 2024, IDLADS Perú solicitó formalmente al Ministerio de Salud el cumplimiento de las disposiciones mencionadas.
• Configuración de la Renuencia: La falta de respuesta y de cumplimiento por parte del MINSA dentro del plazo de diez (10) días hábiles, conforme al artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, configuró legalmente la renuencia de la autoridad y habilitó la interposición de la demanda.
Una vez acreditada la renuencia, el proceso judicial siguió la siguiente cronología básica:
• 26 de septiembre de 2024: El Sexto Juzgado Constitucional de Lima admite a trámite la demanda de cumplimiento.
• 18 de octubre de 2024: La Procuraduría Pública del Ministerio de Salud contesta la demanda, presentando sus argumentos de defensa.
Posteriormente, el expediente fue remitido al 1° Juzgado Constitucional Transitorio, órgano que se avocó al conocimiento de la causa y emitió la sentencia de primera instancia. Con las posiciones de ambas partes formalmente establecidas, el caso quedó expedito para la evaluación y decisión de los órganos jurisdiccionales.
4.0 Posiciones Enfrentadas: Argumentos de las Partes
Esta sección constituye el núcleo del debate jurídico, donde se confrontan la exigencia de cumplimiento de la ley por parte de la sociedad civil y las justificaciones presentadas por la entidad estatal para su inacción.
Argumentos del Demandante (IDLADS Perú)
La posición de IDLADS Perú fue clara y directa, centrándose en la acreditación de la renuencia del Ministerio de Salud para cumplir con los mandatos claros, ciertos y expresos contenidos en las disposiciones Quinta y Sexta del Decreto Supremo N° 004-2022-SA. Sostuvo que, a pesar de haber sido requerido formalmente y de haber vencido en exceso el plazo legal, el MINSA persistía en su omisión, vulnerando el principio de legalidad y afectando el derecho a la salud de la población.
Argumentos de la Defensa (Ministerio de Salud)
La defensa del MINSA se articuló en torno a una serie de argumentos que buscaron desestimar la demanda y, posteriormente, la sentencia condenatoria. Estos fueron:
• Sustracción de la Materia: El MINSA argumentó que ya había cumplido con las dos primeras obligaciones antes de la interposición de la demanda. Sostuvo que la actualización del esquema de vacunación VPH se materializó con la Resolución Ministerial N° 884-2022-MINSA, y la norma sobre comités farmacoterapéuticos se actualizó mediante la Resolución Ministerial N° 476-2023-MINSA.
• Controversia Compleja (Argumento de Apelación): Respecto a la obligación pendiente (norma del PNUME), el MINSA alegó que su actualización constituía una «controversia compleja». Sostuvo que la elaboración de dicha norma no era un acto simple, sino que requería la opinión técnica de múltiples órganos especializados en materia oncológica, lo cual justificaba la demora.
• Ausencia de Renuencia (Argumento de Apelación): En línea con el punto anterior, el MINSA negó ser una autoridad renuente. Para demostrar su voluntad de cumplir, presentó un proyecto de la norma técnica (contenido en el Informe Nº DO003-2025-EURM-DFAU-JSR-MINSA), argumentando que este avance demostraba que el proceso estaba en marcha y que no existía una negativa a acatar la ley.
• Oposición a los Costos Procesales (Argumento de Apelación): Finalmente, el MINSA se opuso al pago de los costos del proceso, argumentando que el Estado goza de una exoneración general de gastos procesales, según lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución y el Código Procesal Civil.
Estos argumentos contrapuestos fueron la base sobre la cual los tribunales de ambas instancias construyeron sus respectivas decisiones.
5. Análisis de las Decisiones Judiciales
El análisis judicial en este caso fue determinante para verificar si los mandatos legales cumplían con los estrictos requisitos de exigibilidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y para evaluar la validez de los argumentos de defensa esgrimidos por el Ministerio de Salud. A continuación, se detallan las decisiones de ambas instancias.
5.1. Sentencia de Primera Instancia (Resolución N° 07)
El 1° Juzgado Constitucional Transitorio realizó un análisis pormenorizado de cada una de las tres obligaciones reclamadas, llegando a las siguientes conclusiones:
| Mandato Requerido | Decisión del Juzgado y Fundamento |
| Actualización del esquema de vacunación (VPH para niños) | IMPROCEDENTE. El juzgado verificó que la obligación fue cumplida con la R.M. N° 884-2022/MINSA, publicada el 09 de noviembre de 2022, antes de la interposición de la demanda. |
| Actualización de la norma de comités farmacoterapéuticos | IMPROCEDENTE. Se constató el cumplimiento a través de la R.M. N° 476-2023-MINSA, publicada el 28 de mayo de 2023, también antes de la demanda. |
| Actualización de la norma para uso de medicamentos no incluidos en el PNUME | FUNDADA EN PARTE. El juzgado determinó que el MINSA no había emitido la actualización requerida desde la publicación del D.S. N° 004-2022-SA. Se analizó y confirmó que el mandato cumplía todos los requisitos del precedente del TC (Exp. 00168-2005-PC/TC): ser vigente, cierto, claro, incondicional y de obligatorio cumplimiento. |
En consecuencia, la orden final del juez fue ordenar al MINSA cumplir con la actualización de la norma sobre medicamentos no PNUME en un plazo de noventa (90) días hábiles y asumir los costos del proceso.
5.2. Sentencia de Segunda Instancia (Resolución N° CUATRO)
La Tercera Sala Constitucional, como órgano revisor, se avocó a analizar exclusivamente los agravios presentados en el recurso de apelación del MINSA. La Sala desestimó cada uno de los argumentos de la defensa con un razonamiento contundente:
• Sobre la «Controversia Compleja»: La Sala desestimó este argumento, ratificando que el mandato legal de actualizar la norma era claro, cierto y no admitía interpretaciones divergentes. La complejidad operativa de su ejecución no convertía al mandato en sí mismo en una controversia que impidiera su exigibilidad judicial.
• Sobre la «Ausencia de Renuencia»: Este fue el punto crucial del fallo. La Sala aplicó un criterio estricto de renuencia, interpretando que los informes y oficios presentados por el MINSA para demostrar sus avances —emitidos después de que la sentencia de primera instancia ya lo hubiera encontrado en falta—, lejos de exculparlo, en realidad «corroboran la omisión». El tribunal astutamente observó que estas acciones, al ser reactivas y posteriores a la condena inicial, no subsanaban la omisión original, sino que confirmaban el retraso y la improcedencia de justificaciones ex post facto.
• Sobre los Costos del Proceso: La Sala ratificó la condena en costos, aclarando una distinción legal fundamental. Explicó que el Estado está exento del pago de costas (tasas y gastos judiciales, conforme al artículo 47 de la Constitución), pero no de los costos (honorarios del abogado de la parte vencedora), pues el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece explícitamente que el Estado sí debe asumir los costos en procesos de cumplimiento.
Por todo lo expuesto, la Sala Superior CONFIRMÓ en todos sus extremos la sentencia de primera instancia. El resultado final del litigio fue, por tanto, una orden judicial firme y definitiva contra el Ministerio de Salud.
6.0 Decisión Final e Implicancias Jurídicas
Con la decisión de la Tercera Sala Constitucional, la orden de cumplimiento adquirió la calidad de cosa juzgada, consolidando una victoria significativa para el control ciudadano sobre la administración pública. La relevancia de esta sentencia se proyecta más allá del caso concreto, posicionándose como un referente para la defensa de los derechos sociales y la fiscalización del poder.
La orden final y vinculante para el Ministerio de Salud es la siguiente:
ORDEN JUDICIAL FINAL: El Ministerio de Salud debe, en un plazo de noventa (90) días hábiles, cumplir con la actualización de la Norma Técnica de Salud para la Utilización de Medicamentos No considerados en el Petitorio Nacional Único de Medicamentos Esenciales (PNUME), y asumir el pago de los costos del proceso.
Las implicaciones estratégicas de esta sentencia son múltiples y de gran alcance:
1. Fortalecimiento del Proceso de Cumplimiento: Este caso reafirma la utilidad y eficacia de la acción de cumplimiento como una herramienta poderosa para que los ciudadanos y la sociedad civil exijan a las autoridades la ejecución de deberes legales claros y expresos. Demuestra que no es una vía meramente simbólica, sino un mecanismo judicial efectivo para materializar derechos fundamentales como la salud.
2. Principio de Legalidad y Obligatoriedad de la Norma: La sentencia refuerza el principio de que la administración pública no puede justificar su inacción en la complejidad operativa o burocrática cuando existe un mandato legal con un plazo vencido. Se establece con claridad que la renuencia no se limita a una negativa expresa, sino que también abarca la omisión y el retraso injustificado en el cumplimiento de un deber.
3. Impacto Directo en la Salud Pública: La consecuencia práctica más importante de esta decisión es que la futura actualización de la norma permitirá regular y facilitar el acceso de los pacientes con cáncer a tratamientos y medicamentos innovadores que no forman parte del listado estándar (PNUME). Este es un avance crucial para garantizar su derecho a la salud y al acceso a las mejores terapias disponibles.
Este fallo sienta las bases para futuras acciones de fiscalización y exigibilidad en materia de políticas públicas.
7. Conclusión
En síntesis, el litigio iniciado por IDLADS Perú contra el Ministerio de Salud no solo logró una victoria judicial específica, obligando a la actualización de una norma técnica de salud de vital importancia, sino que también sentó un precedente fundamental sobre la responsabilidad del Estado y el poder de la ciudadanía para exigir el cumplimiento de las leyes que garantizan derechos. El caso demuestra de manera contundente que los plazos y mandatos establecidos en las normas no son meras declaraciones de intenciones, sino obligaciones jurídicas vinculantes. Este pronunciamiento judicial evidencia el rol indispensable del control jurisdiccional para asegurar que las políticas públicas de salud, aprobadas en el papel, se traduzcan en acciones concretas, efectivas y oportunas en beneficio de la población.
Lima, 30 de noviembre de 2025
IDLADS PERÚ
