1. Introducción: La Lucha por el Clima Llega a los Tribunales
En julio de 2023, el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, lanzó una advertencia contundente: «La era del calentamiento global ha terminado, ahora es el momento de la era de la ebullición global». Esta declaración subraya la urgencia de una crisis que ya no es una amenaza futura, sino una realidad aterradora. En este contexto de emergencia planetaria, se desarrolló una batalla legal clave en Perú. Este es el resumen de cómo el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS Perú), llevó al gobierno peruano a los tribunales para exigirle que cumpliera con sus propias leyes de protección ambiental.
Pero, ¿qué es exactamente lo que el gobierno peruano no estaba haciendo? Todo comenzó con una promesa escrita en la ley.
“Primera Disposición Complementaria Final. Sobre proyectos de inversión sujetos al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. La autoridad nacional en materia de cambio climático, en coordinación con las autoridades sectoriales correspondientes, en un plazo máximo ciento ochenta (180) días hábiles contados a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento, emite lineamientos para la incorporación de la gestión de riesgo en un contexto de cambio climático, que incluye la gestión del riesgo ante los efectos del cambio climático, así como la identificación de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, en los proyectos sujetos al SEIA, teniendo en cuenta la normativa vigente sobre pueblos indígenas u originarios, enfoque intercultural y de género.”
Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM
2. La Promesa Incumplida: Una Ley sin Acción
En Perú existe la «Ley Marco sobre Cambio Climático» (Ley N° 30754), una norma diseñada para enfrentar los desafíos climáticos. Para ponerla en práctica, se publicó un reglamento que establecía obligaciones claras para las autoridades. Sin embargo, una de las tareas más importantes asignadas al Ministerio del Ambiente (MINAM) quedó en el olvido.
| Obligación Legal (La Promesa) | El Incumplimiento (La Realidad) |
| Qué se debía hacer: La ley, a través de su reglamento, ordenaba al MINAM crear y publicar unos «lineamientos». Estas eran, en palabras sencillas, unas reglas o guías para que los nuevos proyectos de inversión (como minas, carreteras o centrales energéticas) estuvieran obligados a incluir desde su diseño medidas para gestionar los riesgos y adaptarse al cambio climático. | Qué pasó: El reglamento se publicó el 31 de diciembre de 2019 y le dio al MINAM un plazo máximo de 180 días hábiles para cumplir. Este plazo venció el 9 de septiembre de 2020. Sin embargo, para cuando IDLADS presentó la demanda en agosto de 2023, el MINAM todavía no había publicado dichos lineamientos, dejando una pieza clave de la política climática del país sin aplicar. |
Ante esta inacción, una organización de la sociedad civil decidió pasar de la espera a la acción legal.
2.1. Cronología de Hechos Relevantes
Una comprensión precisa de la secuencia de eventos es fundamental para evaluar tanto la renuencia de la autoridad demandada como la solidez de la acción judicial. Esta sección reconstruye cronológicamente los hitos procesales que definieron el curso del Expediente N° 04410-2023, desde el origen de la obligación incumplida hasta las acciones post-sentencia.
El 31 de diciembre de 2019: Se publica el Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM, que aprueba el Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático. Su Primera Disposición Complementaria Final establece la obligación del MINAM de emitir, en un plazo máximo de 180 días hábiles, los lineamientos para incorporar la gestión de riesgo climático en proyectos de inversión sujetos al SEIA.
El 9 de septiembre de 2020: Vence el plazo legal de 180 días hábiles para que el MINAM emitiera los lineamientos ordenados por la norma.
El 21 de julio de 2023: IDLADS remite una carta al MINAM, requiriendo formalmente el cumplimiento de la obligación pendiente, agotando así la vía previa.
El 14 de agosto de 2023: Ante la falta de respuesta y cumplimiento, IDLADS interpone la demanda de acción de cumplimiento contra el MINAM.
El 24 de octubre de 2023: El 4° Juzgado Constitucional de Lima admite a trámite la demanda mediante la Resolución N° 01.
El 18 de septiembre de 2024: En el marco del proceso, el MINAM presenta un cronograma de cumplimiento actualizado, proyectando la aprobación final de los lineamientos para septiembre de 2025.
El 23 de enero de 2025: El juzgado emite la Sentencia (Resolución N° 05), declarando FUNDADA la demanda y ordenando al MINAM cumplir con la emisión de los lineamientos en un plazo perentorio de diez (10) días hábiles.
El 21 de mayo de 2025: Al no haber sido apelada por el MINAM, la sentencia es declarada consentida mediante la Resolución N° 06, adquiriendo la calidad de cosa juzgada.
El 4 de junio de 2025: Vencido el plazo sin que el MINAM acate la orden judicial, IDLADS solicita al juzgado que se apliquen los «apremios de ley» para forzar la ejecución de la sentencia.
El 10 de septiembre de 2025: Mediante la Resolución N° 07, el juzgado corre traslado de la solicitud de ejecución de IDLADS al MINAM, demostrando la continuación del impulso procesal en la fase de ejecución.
3. La Demanda: ¿Cómo se le Exige al Gobierno que Cumpla la Ley?
El protagonista de esta historia es el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú – IDLADS Perú dedicada a la protección ambiental. Para llevar su reclamo a la justicia, utilizó una herramienta legal llamada «acción de cumplimiento».
¿Qué es una acción de cumplimiento? Es un mecanismo constitucional que cualquier ciudadano u organización puede usar para pedirle a un juez que le ordene a una autoridad pública (como un ministerio) cumplir con una ley o norma que está ignorando. Es una forma directa de exigir que las promesas escritas en la ley se conviertan en hechos.
Antes de ir a la corte, IDLADS intentó una vía formal. El 21 de julio de 2023, envió una carta al MINAM pidiendo que cumpliera con su obligación. Al no recibir respuesta, el 14 de agosto de 2023, presentó oficialmente la demanda.
Con la demanda admitida, el caso llegó a la corte, donde ambas partes presentaron sus argumentos.
4. Los Argumentos en la Corte: Un Choque de Perspectivas
En el juzgado, la urgencia climática de IDLADS chocó directamente con las justificaciones burocráticas del MINAM. Por un lado, la urgencia de la ciudadanía y, por el otro, la justificación de la burocracia estatal.
| Argumentos de IDLADS Perú (El Demandante) | Argumentos del Ministerio del Ambiente (El Demandado) |
| 1. Mandato Claro e Incumplido: * IDLADS argumentó que la ley era muy clara en su mandato. * El plazo de 180 días estaba vencido por años. * El MINAM demostraba «renuencia» (falta de voluntad) para cumplir con una obligación que era ineludible. | 1. Estamos Trabajando en Ello: * El MINAM no negó su obligación, pero sostuvo que el proceso para crear los lineamientos era complejo. * Afirmó que ya estaba elaborando borradores y «socializando» el documento con otras entidades del gobierno. |
| 2. Urgencia Climática: * La demanda se fundamentó en la crisis climática global, citando la «ebullición global», para subrayar por qué la inacción del gobierno era tan grave y por qué cada día de retraso contaba. | 2. Necesitamos más Tiempo: * Para justificar su demora, el MINAM presentó al juez un cronograma de trabajo. * En este plan, proponía tener los lineamientos listos y aprobados recién en septiembre de 2025, pidiendo de facto casi dos años más para cumplir. |
Frente a estas dos posturas, ¿qué decidió el juez?
5. El Veredicto: La Justicia le da la Razón a los Ciudadanos
El 23 de enero de 2025, la jueza ANA DEL ROSARIO OSORIO SOSA del Cuarto Juzgado Constitucional de Lima emitió su sentencia, declarando la demanda «FUNDADA». El juez falló completamente a favor de IDLADS Perú. Su decisión se basó en tres razones clave:
a. Plazo Vencido en Exceso: El juez determinó que el plazo original de 180 días había vencido hace más de 4 años. Señaló que, incluso tomando en cuenta la pandemia de COVID-19 (cuyo estado de emergencia terminó en octubre de 2022), el MINAM tuvo tiempo más que suficiente para cumplir. El juez consideró que la emergencia sanitaria, aunque real, no justificaba una parálisis administrativa de más de cuatro años en un asunto de máxima urgencia.
b. Mandato Obligatorio e Incondicional: La sentencia estableció que la obligación de crear los lineamientos era clara, directa y no estaba sujeta a condiciones o interpretaciones complejas que pudieran justificar la enorme demora. Era un mandato que simplemente debía cumplirse.
c. Orden de Cumplimiento Inmediato: Como resultado, el juez fue tajante y ORDENÓ al Ministerio del Ambiente emitir los lineamientos en un plazo máximo de diez (10) días hábiles.
La sentencia fue una victoria contundente, pero la historia no terminó ahí.
La sentencia ordena al MINAM cumplir con emitir los lineamientos en un plazo máximo de 10 días hábiles, bajo apercibimiento de ley. Los lineamientos deben incluir:
- La gestión del riesgo ante los efectos del cambio climático
- La identificación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático
- Aplicación en proyectos sujetos al SEIA
- Consideración de la normativa sobre pueblos indígenas u originarios
- Enfoque intercultural y de género
Además, el juzgado condenó al MINAM al pago de costos procesales.
Estos lineamientos son fundamentales para que los proyectos de inversión en el Perú incorporen medidas efectivas frente al cambio climático, uno de los desafíos ambientales más críticos del país. La gestión de riesgo climático busca «reducir daños actuales o, prevenir o evitar los daños futuros, a las poblaciones y sus medios y formas de vida, territorios, ecosistemas, infraestructura, bienes y servicios», según establece el artículo 30 del D.S. 013-2019-MINAM.
La ausencia de estos lineamientos durante más de cuatro años ha significado que proyectos de inversión en sectores como energía, minería, hidrocarburos, infraestructura y otros, no hayan incorporado adecuadamente criterios de gestión de riesgo climático en sus estudios de impacto ambiental, dejando desprotegidas a comunidades y ecosistemas vulnerables.
6. Después de la Sentencia: ¿Cumplió el Ministerio?
Tras recibir la orden judicial, el Ministerio del Ambiente respondió a la corte. En una comunicación oficial, afirmó que era «materialmente imposible» cumplir con la sentencia en solo 10 días. Su principal argumento fue que los procedimientos legales para aprobar una norma de este tipo —como el periodo de consulta pública obligatoria, que por ley dura un mínimo de 15 días— toman más tiempo que el plazo que fijó el juez. A pesar de esto, el MINAM reafirmó su compromiso de avanzar con el proceso.
Este argumento puso en evidencia un conflicto fundamental: el choque entre los plazos administrativos internos del gobierno y la autoridad de una orden judicial emitida para proteger un derecho constitucional.
En respuesta, IDLADS Perú se mantuvo firme y le pidió al juez que hiciera cumplir la sentencia tal como fue dictada, sin aceptar más demoras.
Esto dejó el caso en una nueva etapa: la lucha por hacer que una sentencia judicial se convierta en una realidad tangible.
7. Conclusión: Lecciones de un Caso Climático Histórico
Este caso, más allá de su resultado final, ofrece lecciones fundamentales para cualquier persona interesada en la justicia ambiental y la participación ciudadana.
• El poder de la ciudadanía: Este caso demuestra que las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos pueden usar las herramientas legales para exigir que el gobierno cumpla con sus responsabilidades ambientales y climáticas. No son meros espectadores.
• Las leyes necesitan acción: Queda claro que tener buenas leyes sobre el clima no es suficiente. Si las autoridades no las implementan con reglamentos y acciones concretas, estas leyes se quedan en el papel. La vigilancia y la exigencia ciudadana son cruciales para cerrar la brecha entre la promesa y la realidad.
• La justicia puede ser un aliado del clima: La justicia puede ser un aliado del clima, cerrando la brecha entre la «ebullición global» que anuncian los científicos y la inacción gubernamental. Este caso muestra que los tribunales pueden forzar el paso de las promesas a los hechos.
Lima, 10 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
