Hoy queremos recordar como a través de una demanda judicial de IDLADS se pudo exigir al Estado a cumplir con una obligación específica, derivada de la Ley sobre cambio climático, vinculada a la tipificación y sanción de conductas relacionadas con la captura o secuestro de carbono forestal y REDD+, pero que había sido postergada por años. Este artículo desglosará el caso para que sea fácil de entender, presentando a los actores clave, sus argumentos y el resultado final, ofreciendo una visión clara de cómo el derecho ambiental se traduce en acción.
Los protagonistas de esta historia son:
• Demandante: El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú), una asociación civil que defiende el medio ambiente.
• Demandado: El Ministerio del Ambiente del Perú (MINAM), la entidad del gobierno responsable de la política ambiental del país.
• El Proceso Legal: Una Acción de Cumplimiento, una herramienta constitucional diseñada para, en términos formales, «ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme».
Para entenderlo mejor, una «acción de cumplimiento» funciona como un recordatorio formal y legal que un ciudadano puede enviar a una autoridad para exigirle que realice una tarea específica que la ley le ordenó hacer dentro de un plazo determinado. Si la autoridad no actúa, el caso llega a un juez, quien puede ordenarle que cumpla con su deber.
Con los protagonistas ya identificados, podemos explorar la raíz exacta del desacuerdo.
1. El Origen del Conflicto: Una Obligación Normativa Incumplida
El conflicto se originó por el incumplimiento de una tarea muy concreta asignada al Ministerio del Ambiente.
a. La Norma: El punto central del litigio es la «Décima Sétima Disposición Complementaria Final» del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático (D.S. Nº 013-2019-MINAM) que implicaba lo siguiente:
“El MINAM, en coordinación con las organizaciones nacionales representativas de los pueblos indígenas u originarios, de conformidad con el Convenio N° 169 de la OIT, elabora una propuesta normativa que permita la tipificación y sanción de acciones referidas a actos o conductas sancionables sobre captura o secuestro de carbono forestal y REDD+, en cumplimiento de las salvaguardas, para ser presentado a las autoridades correspondientes en un plazo de ciento ochenta (180) días hábiles contados a partir de la aprobación del Reglamento.”
b. La Tarea: Esta norma le ordenaba al MINAM elaborar y presentar una «propuesta normativa» en un plazo máximo de 180 días hábiles desde la aprobación del reglamento.
c. El Propósito: El objetivo de esa propuesta era «tipificar y sancionar acciones referidas a actos o conductas sancionables sobre captura o secuestro de carbono forestal y REDD+». En términos más sencillos, el Ministerio debía crear un borrador de ley con reglas claras y castigos para quienes actúen ilegalmente en proyectos destinados a proteger los bosques y capturar carbono. Estos proyectos, conocidos como REDD+ (Reducción de Emisiones Derivadas de la Deforestación y la Degradación de los Bosques), son un mecanismo clave para combatir el cambio climático, y la falta de un marco sancionador creaba un vacío legal peligroso.
El plazo de 180 días había vencido con creces, pero la propuesta no existía. Esta inacción fue el detonante que motivó la acción legal de IDLADS.
2. La Posición del Demandante (IDLADS): La Urgencia Exige Acción
Ante este incumplimiento, IDLADS decidió llevar el caso a los tribunales, estructurando su demanda con argumentos directos y contundentes, basados en la urgencia climática y la claridad de la ley.
a. Contexto de Emergencia Global: IDLADS no presentó su caso como un simple trámite administrativo, sino que lo enmarcó en la crisis climática global. Para subrayar la gravedad de la inacción estatal, citó directamente la advertencia del Secretario General de la ONU: "La era del calentamiento global ha terminado, ahora es el momento de la era de la ebullición global". Este contexto transformaba un retraso burocrático en una falta con consecuencias reales.
b. Un Mandato Legal Claro y Vencido: Para la asociación, la obligación del MINAM era directa e inequívoca. La ley le pedía una tarea específica: «elaborar una propuesta». En sus alegatos finales, IDLADS enfatizó que no se le exigía al Ministerio tener una ley final, aprobada y publicada, sino simplemente redactar y presentar el borrador. Esta distinción fue clave, pues argumentaba que la tarea no era tan insuperablemente compleja como la defensa pretendía. El plazo para esta tarea ya había expirado, haciendo que el incumplimiento fuera evidente.
c. Inacción que Activó la Vía Judicial: Antes de acudir a la justicia, IDLADS intentó una vía administrativa. El 26 de julio de 2023 envió una carta formal al MINAM exigiendo el cumplimiento de la norma. La ley otorga a la autoridad un plazo de 10 días hábiles para actuar. Una vez vencido ese plazo sin que el MINAM cumpliera, IDLADS interpuso la acción de cumplimiento el 14 de agosto de 2023. La vía judicial se activó por la expiración del plazo legal para la obediencia, no por la falta de una respuesta, que de hecho llegó semanas después de iniciado el juicio.
3. La Defensa del Ministerio del Ambiente (MINAM): «Estamos Trabajando, Pero es Complejo»
El Ministerio del Ambiente articuló su defensa no en una negación del mandato, sino en la naturaleza de su ejecución. No negó el incumplimiento del plazo, sino que lo justificó argumentando que la tarea era un «proceso complejo y participativo» con impedimentos regulatorios específicos.
Según el MINAM, la creación de reglas y sanciones para los proyectos REDD+ estaba supeditada a la construcción previa de todo el marco normativo sobre el tema en el Perú, el cual se encontraba en «construcción progresiva». En otras palabras, sostenían que no podían crear las sanciones sin antes haber definido todas las reglas del juego. Esta complejidad, argumentaron, se debía a varios factores concretos:
• La necesidad de realizar un Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR Ex Ante) y un Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), procesos burocráticos obligatorios para nuevas normativas.
• La obligación de coordinar con los pueblos indígenas u originarios, conforme al Convenio 169 de la OIT.
• La necesidad de revisar y adecuar la propuesta a los compromisos internacionales del Perú ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).
Para demostrar que no estaban inactivos, el MINAM presentó una lista de acciones que, según ellos, formaban parte de este proceso de construcción normativa.
Tabla: Avances del MINAM en el Marco Normativo REDD+
| Normativa / Acción | Descripción del Avance |
| R.M. N° 143-2021-MINAM | Aprobación de los «Lineamientos para la identificación y clasificación de las Acciones REDD+». |
| R.M. N° 156-2022-MINAM | Publicación del proyecto de «Disposiciones para el funcionamiento del Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI)». |
| R.M. N° 293-2022-MINAM | Publicación del proyecto de «Lineamiento para la recepción y administración del financiamiento para las fases de REDD+ en el Perú». |
| R.M. N° 154-2023-MINAM | Publicación del proyecto de «Lineamiento para el funcionamiento del Módulo de Atención Ciudadana para REDD+». |
| Respuesta a IDLADS | Afirmación de haber respondido a la solicitud de IDLADS mediante la Carta N° 090-2023-MINAM/VMDERN/DGCCD del 31 de agosto de 2023, con un informe detallado sobre los avances. |
4. El Desenlace del Juicio y su Importancia
Con los argumentos de ambas partes sobre la mesa, el juez JUAN CARLOS NUÑEZ MATOS del Primer Juzgado Constitucional de Lima, emitió una sentencia que significo una victoria para la sociedad civil, sentando un precedente valioso para la gobernanza ambiental en el Perú.
a. El Veredicto: El juzgado falló a favor de IDLADS.
Esta sentencia representa un triunfo significativo en el litigio estratégico ambiental y de derechos indígenas. El Primer Juzgado Constitucional de Lima ordenó al MINAM cumplir con una obligación legal vencida hace más de tres años: crear un marco normativo para tipificar y sancionar conductas ilícitas relacionadas con carbono forestal y REDD+.
El juez aplicó correctamente los cinco requisitos mínimos establecidos en la STC 0168-2005-PC/TC, demostrando que el mandato es:
- Vigente (no revocado)
- Cierto y claro (innegable y específico)
- No sujeto a controversia compleja (la obligación es inequívoca)
- De ineludible cumplimiento (sin discrecionalidad administrativa)
- Incondicional (no requiere interpretaciones complejas)
El MINAM intentó justificar su incumplimiento argumentando que estaba «trabajando» en marcos normativos previos y que necesitaba aprobar otras disposiciones primero. El juzgado rechazó estos argumentos, reconociendo que después de más de tres años, estas excusas son inadmisibles frente a un mandato legal claro y con plazo vencido.
La sentencia reafirma que cuando el legislador establece plazos específicos (180 días hábiles), estos no son meras sugerencias sino obligaciones vinculantes cuyo incumplimiento puede ser exigido judicialmente.
La norma que se ordena crear es crucial para:
- Combatir la deforestación mediante la sanción efectiva de conductas que afecten el carbono forestal
- Implementar mecanismos REDD+ con garantías jurídicas
- Proteger sumideros de carbono esenciales para la mitigación del cambio climático
La Décima Sétima DCF exige que la propuesta normativa se elabore «en coordinación con las organizaciones nacionales representativas de los pueblos indígenas u originarios, de conformidad con el Convenio N° 169 de la OIT». Esto implica:
- Cumplimiento de estándares de consulta previa
- Reconocimiento del rol de pueblos indígenas en la protección forestal
- Salvaguardas específicas para sus derechos
La ausencia de este marco normativo crea un vacío de impunidad para quienes cometen actos ilícitos relacionados con proyectos de carbono forestal, permitiendo:
- Fraudes en mercados de carbono
- Apropiación ilegal de créditos de carbono
- Vulneración de territorios indígenas bajo pretexto de proyectos REDD+
b. La Orden Judicial: Como resultado de la sentencia, el Poder Judicial ordenó al MINAM que cumpla con su deber legal: elaborar y presentar la propuesta normativa para tipificar y sancionar actos ilícitos relacionados con los proyectos de carbono forestal y REDD+.
c. La Lección Principal: Este caso demuestra que la «acción de cumplimiento» es una herramienta efectiva que la sociedad civil puede usar para fiscalizar al gobierno. Asegura que las autoridades no dejen las leyes ambientales solo en el papel, sino que las implementen activamente, transformando las promesas legales en acciones concretas.
5. Conclusión: Lecciones Clave del Caso IDLADS vs. MINAM
Este litigio va más allá de un simple plazo incumplido; ofrece lecciones fundamentales para cualquier estudiante interesado en el derecho, la política y la protección del medio ambiente.
a. El Poder de la Ley para la Acción Climática: Las leyes ambientales no son solo declaraciones de buenas intenciones. Este caso demuestra que contienen obligaciones específicas y plazos concretos. Más importante aún, existen mecanismos legales, como la acción de cumplimiento, que permiten a los ciudadanos y organizaciones exigir su aplicación y llevar al gobierno ante la justicia si no actúa.
b. La Burocracia como Obstáculo y la Necesidad de Supervisión: La defensa del MINAM, centrada en la «complejidad» de la tarea, refleja un desafío real en la administración pública. La creación de políticas sólidas requiere tiempo y procesos como los análisis de impacto regulatorio (AIR y ACR). Sin embargo, este caso subraya que la complejidad no puede ser una excusa para la inacción indefinida. El rol de la supervisión judicial y la vigilancia ciudadana es crucial para presionar a la burocracia y asegurar que los procesos avancen.
c. El Rol Fundamental de la Sociedad Civil: Sin la vigilancia y la acción legal de organizaciones como IDLADS, es muy probable que esta obligación legal hubiera seguido sin cumplirse, perdida en un laberinto de prioridades gubernamentales. Esto posiciona a la sociedad civil no solo como un observador, sino como un actor indispensable en la protección del medio ambiente y un fiscalizador clave del poder estatal.
En ese sentido, el 13 de mayo de 2024, IDLADS solicita la ejecución de la sentencia, indicando que esta «ha quedado consentida». Posteriormente, el día de hoy reiteramos al juez de la causa, cumpla con aplicar los apercibimientos, establecidos en el artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional, a fin de que la Sentencia sea efectivizada. Sin duda, nos espera un largo camino hasta dar por cumplida la orden judicial.
Lima, 11 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
