Introducción: De la «Ebullición Global» a la Acción Legal
En julio de 2023, el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, lanzó una advertencia contundente que resonó en todo el mundo. Este pronunciamiento, citado en el propio expediente judicial que analizaremos, marcó un punto de inflexión en el discurso climático: «La era del calentamiento global ha terminado, ahora es el momento de la era de la ebullición global. El cambio climático está aquí. Es aterrador. Y esto es sólo el principio.» Esta declaración no es solo una frase impactante; es el contexto de urgencia que impulsa a ciudadanos, organizaciones y gobiernos a actuar. Pero, ¿cómo se traduce esta urgencia en acciones concretas y exigibles?
Este artículo desglosa la demanda del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú) contra el Ministerio del Ambiente para ilustrar cómo conceptos legales y financieros se convierten en herramientas prácticas para la acción climática.
Para entender cómo una organización de la sociedad civil puede exigir acción al gobierno, debemos empezar por el mecanismo legal que lo hizo posible: la acción de cumplimiento.
1. La Herramienta del Cambio: ¿Qué es una «Acción de Cumplimiento»?
Aplicación en el Caso
El IDLADS Perú utilizó esta herramienta para exigir al Ministerio del Ambiente (MINAM) que cumpliera con una obligación específica. El proceso, según se desprende del expediente, siguió tres pasos clave:
a. El Mandato Incumplido: La Décimo Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, publicado el 31 de diciembre de 2019, establecía que el MINAM tenía un plazo máximo de 180 días hábiles para presentar el diseño de un «fondo de garantía» para la acción climática. Este plazo se había vencido en demasía.
Décima Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM: “El MINAM con la participación de los pueblos indígenas u originarios, en el marco de la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Marco de Cambio Climático, presenta al Poder Ejecutivo el diseño de un fondo de garantía, priorizando a los pueblos indígenas u originarios, en un plazo de ciento ochenta (180) días hábiles contados a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento.”
b. El Requerimiento Previo: Como requisito indispensable para interponer esta acción, el 26 de julio de 2023, IDLADS envió una carta formal al MINAM solicitando que acatara la norma. Este paso demuestra que se intentó resolver el asunto administrativamente antes de acudir a la vía judicial.
c. La Demanda Judicial: Al no recibir una respuesta satisfactoria ni ver el cumplimiento de la norma tras el requerimiento, IDLADS interpuso la demanda de acción de cumplimiento para que un juez ordenara al MINAM ejecutar su obligación pendiente.
Recordemos que la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Marco sobre Cambio Climático (LMCC) establece que este fondo no es un mecanismo financiero cualquiera; tiene objetivos muy específicos. Su propósito es promover la inversión en áreas clave para la lucha climática. Es la Décimo Sexta Disposición del Reglamento la que aterriza el mandato de la Quinta Disposición de la Ley, obligando al MINAM a presentar el diseño de este fondo. Sus objetivos son:
• Promoción de inversión en energías renovables y limpias.
• Seguridad alimentaria.
• Servicios ecosistémicos.
• Investigación, desarrollo tecnológico e innovación en adaptación al cambio climático.
1.1. El Veredicto Final
El 24 de noviembre de 2023, el juez HUGO JURGEN GRANADOS MANZANEDA del Décimo Juzgado Constitucional de Lima, analizó el caso y declaró FUNDADA la demanda. La sentencia confirmó la «renuencia» del MINAM a cumplir con un mandato legal claro y vigente, y le ordenó acatar su obligación de presentar el diseño del fondo.
La sentencia ordena cumplir un mandato legal que debía ejecutarse en 180 días hábiles desde el 31 de diciembre de 2019. Al momento de la sentencia (noviembre 2023), habían transcurrido más de 46 meses (casi 4 años), excediendo ampliamente el plazo establecido.
El fondo de garantía debe:
- Priorizarse para pueblos indígenas u originarios
- Diseñarse con su participación (cumpliendo estándares de consulta)
- Financiar: energías renovables, seguridad alimentaria, servicios ecosistémicos, investigación y adaptación climática
La sentencia establece un procedimiento claro para la ejecución (Considerando Décimo Primero):
- Día siguiente a notificación: MINAM debe continuar acciones
- 10 días: Informar acciones concretas, plazos sustentados y plazo máximo de cumplimiento
- Supervisión judicial: El juzgado evaluará la razonabilidad de plazos y aplicará apremios del artículo 27 del NCPC
- Comunicación de dificultades: Cualquier obstáculo debe reportarse inmediatamente
- Cumplimiento efectivo: Solo se considera cumplida cuando se presente el diseño al Poder Ejecutivo
Las lecciones clave de esta historia son:
• Las leyes ambientales no son opcionales: Las normas creadas para proteger nuestro planeta son de cumplimiento obligatorio para el gobierno y todas las autoridades.
• La ciudadanía tiene herramientas legales: La «acción de cumplimiento» es un mecanismo poderoso y accesible para que cualquier persona u organización pueda exigir que las autoridades cumplan con su deber.
• La vigilancia es constante: Ganar un juicio es un paso crucial, pero no es el final del camino. Es necesario seguir supervisando activamente para asegurar que las órdenes judiciales se ejecuten de manera correcta y oportuna.
Este caso no es solo una historia de abogados y ministerios; es un recordatorio de que las leyes en el papel no significan nada sin ciudadanos informados y valientes dispuestos a defenderlas. La lucha por un planeta sostenible no se libra solo en cumbres internacionales, sino también en los juzgados de tu país, y tú tienes el poder de ser parte de ella.
Entendido el «cómo» se actuó, ahora exploremos el «qué» se exigía: la creación de un innovador fondo de garantía.
2. La Promesa Financiera: El «Fondo de Garantía» para la Acción Climática
¿Qué es un Fondo de Garantía?
Imagina que quieres iniciar un proyecto de energía solar, pero los bancos consideran que es una inversión riesgosa y te niegan el préstamo. Aquí es donde entra el fondo de garantía.
Según la propia descripción del MINAM en los documentos del caso, un fondo de garantía es una herramienta financiera diseñada para mitigar riesgos y dar seguridad a operaciones específicas. Funciona como una reserva de dinero, en este caso con respaldo del gobierno, que garantiza parte de un préstamo. Si el proyecto no puede pagar, el fondo cubre una porción de la deuda, reduciendo el riesgo para el banco y facilitando que se apruebe el financiamiento. En resumen, fortalece la confianza y abre las puertas a la inversión.
Objetivo y Prioridades del Fondo en el Caso
La Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Marco sobre Cambio Climático (LMCC) establece que este fondo no es un mecanismo financiero cualquiera; tiene objetivos muy específicos. Su propósito es promover la inversión en áreas clave para la lucha climática. Es la Décimo Sexta Disposición del Reglamento la que aterriza el mandato de la Quinta Disposición de la Ley, obligando al MINAM a presentar el diseño de este fondo. Sus objetivos son:
• Promoción de inversión en energías renovables y limpias.
• Seguridad alimentaria.
• Servicios ecosistémicos.
• Investigación, desarrollo tecnológico e innovación en adaptación al cambio climático.
Además de estos objetivos, la norma contiene una directriz social fundamental que define el espíritu del fondo:
El fondo debe priorizar a los pueblos indígenas u originarios.
Pero para que un fondo de garantía invierta en proyectos «verdes», primero se necesita una regla clara para definir qué es «verde». Esto nos lleva al siguiente concepto clave: la Taxonomía de Finanzas Verdes.
3. El «Diccionario Verde»: La Taxonomía de Finanzas Verdes (TFV)
Definición y Analogía
La Taxonomía de Finanzas Verdes (TFV) es, como la describe el MINAM, un «diccionario» o un sistema de clasificación. Su propósito es crear un lenguaje común y criterios técnicos claros para que todos los actores del sistema financiero (inversionistas, bancos, gobierno) puedan identificar y acordar qué actividades económicas contribuyen realmente a los objetivos ambientales del país, como la mitigación y adaptación al cambio climático.
Sin esta herramienta, una empresa podría llamar «verde» a un proyecto que no lo es (práctica conocida como greenwashing), engañando a inversionistas y desviando recursos. La TFV busca evitar esto, aportando rigor y transparencia.
Su Rol Crucial en el Caso
La TFV no es un concepto abstracto; es un insumo técnico indispensable para el Fondo de Garantía. Su importancia y la complejidad de su desarrollo quedaron evidenciadas en los informes que el MINAM presentó al juez como respuesta a la sentencia.
| Componente | Explicación |
| ¿Qué es? | Un sistema para clasificar actividades económicas que contribuyen a los objetivos ambientales, con un enfoque específico en el cambio climático. |
| ¿Quiénes la desarrollan? | El Ministerio del Ambiente (MINAM) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), con la participación de comités técnicos sectoriales (Energía, Construcción, Agricultura, etc.). |
| ¿Por qué es vital para el Fondo? | Porque el Fondo de Garantía necesita la TFV para identificar de manera técnica y uniforme qué proyectos son elegibles para recibir respaldo financiero, asegurando que los recursos se destinen a verdaderas soluciones climáticas. |
| ¿Cuál es el problema? | Su desarrollo es un proceso complejo y multisectorial. Los informes presentados al juez evidencian que ha sufrido retrasos significativos; por ejemplo, la publicación de la guía final de la TFV se reprogramó de julio a diciembre de 2024, lo que a su vez ha demorado el diseño final del Fondo de Garantía. |
Una vez que las reglas financieras estén claras gracias a la Taxonomía, el diseño del fondo debe centrarse en su principal beneficiario y participante, un actor clave en la lucha climática.
4. Los Actores Centrales: El Rol de los Pueblos Indígenas u Originarios
Participación y Priorización
Un aspecto fundamental de este caso es que la ley va más allá de nombrar a los pueblos indígenas como simples beneficiarios. La «Décimo Sexta Disposición» del reglamento es explícita al establecer que el MINAM debe diseñar el fondo «con la participación de los pueblos indígenas u originarios».
Esto significa que el diseño del fondo no puede ser una decisión unilateral tomada desde un escritorio en la capital. Es un proceso que, por mandato legal, debe incluir activamente los conocimientos, saberes tradicionales y perspectivas de las comunidades que viven en los ecosistemas más vulnerables y que, al mismo tiempo, son guardianes de la biodiversidad y agentes clave de la acción climática.
La Plataforma de Articulación: PPICC
Para hacer efectiva esta participación, el Estado cuenta con un espacio oficial: la Plataforma de Pueblos Indígenas u Originarios frente al Cambio Climático (PPICC).
• Origen: Esta plataforma no fue una creación arbitraria, sino que surgió como un acuerdo en el proceso de Consulta Previa del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, lo que le otorga una legitimidad especial.
• Función en el caso: Según el cronograma presentado por el MINAM al juez, la PPICC es el espacio designado donde el gobierno socializará la propuesta del fondo, recogerá aportes y fortalecerá las capacidades de sus miembros. Tal como se detalla en los documentos del caso, está integrada por representantes de las siete organizaciones nacionales de pueblos indígenas, así como por dos representantes del Ministerio del Ambiente y dos del Ministerio de Cultura. Es, por tanto, el puente institucional para garantizar que su voz sea escuchada en el diseño de esta importante herramienta financiera.
La interacción entre herramientas legales, mecanismos financieros y justicia social define la acción climática moderna. Veamos ahora qué lecciones nos deja este caso.
5. Conclusión: Lecciones Clave de un Caso en Marcha
Este caso judicial nos permite ver cómo interactúan los conceptos de exigibilidad legal, finanzas sostenibles y justicia climática. Una herramienta legal (la acción de cumplimiento) fue necesaria para forzar la creación de un mecanismo financiero (el fondo de garantía), pero la operatividad de dicho fondo depende críticamente de una herramienta técnica (la taxonomía) que define qué es «verde», y todo el diseño debe, por mandato legal, incorporar la participación sustantiva de sus beneficiarios prioritarios (los pueblos indígenas).
Este caso en marcha, en etapa de ejecución de sentencia, ofrece tres lecciones fundamentales:
1. La Ley como Herramienta de Exigibilidad: La sociedad civil no es una espectadora pasiva. A través de figuras como la «acción de cumplimiento», puede y debe utilizar el marco legal existente para obligar a las autoridades a ejecutar las políticas ambientales y climáticas que ellas mismas han aprobado.
2. La Complejidad de la Implementación: Aprobar una ley es solo el primer paso. Crear políticas climáticas efectivas requiere la construcción de complejas herramientas técnicas y financieras. Como evidencia este caso, la implementación enfrenta fricciones reales. En respuesta a la orden judicial, el MINAM presentó un cronograma que, meses después, tuvo que ser actualizado para reportar oficialmente retrasos en la Taxonomía de Finanzas Verdes, cuya publicación se reprogramó de julio a diciembre de 2024, demostrando los desafíos de la coordinación interinstitucional.
3. La Centralidad de la Justicia Climática: La legislación climática moderna en Perú integra un enfoque de derechos. Este caso demuestra que se reconoce el rol fundamental de los pueblos indígenas no solo como beneficiarios vulnerables, sino como participantes activos y prioritarios en el diseño e implementación de las soluciones a la crisis climática.
Lima, 12 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
