1. Introducción al Caso
El presente análisis aborda un caso paradigmático de control jurisdiccional sobre la inactividad de la administración pública: el proceso de cumplimiento instado por la Asociación Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS PERU) contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El objeto del litigio fue la exigencia judicial para que el MTC acatara una disposición reglamentaria que le imponía un plazo perentorio para la aprobación de un cronograma normativo. El epicentro de la controversia reside en el mandato legal de movilidad sostenible cuyo presunto desacato activó la jurisdicción constitucional.
Foto: Andina
2. El Mandato Legal Incumplido: Origen de la Controversia
Para una cabal comprensión del fundamento de la acción judicial, resulta imperativo examinar la obligación legal específica que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones omitió ejecutar. Dicha obligación se encuentra tipificada en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley N° 30936, aprobado por Decreto Supremo N° 012-2020-MTC, la cual prescribe textualmente:
ÚNICA. De la elaboración y aprobación de los Manuales para la Gestión de la Infraestructura Vial
En un plazo no mayor de sesenta días calendario computado desde el día siguiente de la publicación del presente Reglamento, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones a través de la Dirección General de Políticas y Regulación en Transporte Multimodal o la que se haga a sus veces, mediante resolución directoral, establece el cronograma de aprobación de los Manuales para la Gestión de la Infraestructura Vial de acuerdo a lo establecido en el artículo 20 del presente Reglamento, según corresponda.
Un análisis dogmático de esta disposición revela tres componentes que configuran una obligación inequívoca y no sujeta a discrecionalidad:
• Sujeto Obligado: El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), identificado de manera explícita.
• Acción Requerida: Un deber de hacer concreto: establecer, mediante una resolución directoral, el cronograma de aprobación de los Manuales para la Gestión de la Infraestructura Vial.
• Plazo Establecido: Un término perentorio de «sesenta días calendario», cuyo cómputo se iniciaba al día siguiente de la publicación del reglamento.
El flagrante incumplimiento de este mandato, que excedió de manera irrazonable el plazo estipulado, constituyó el presupuesto fáctico que legitimó al demandante para recurrir a la vía constitucional.
3. La Acción de Cumplimiento: La Vía Judicial
La acción de cumplimiento se erige en el ordenamiento jurídico peruano como una garantía constitucional idónea para compeler a funcionarios o autoridades públicas renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo. En el presente caso, esta fue la vía procesal adecuada para que IDLADS PERU exigiera al MTC la ejecución de un deber legal específico que no admitía interpretaciones elusivas ni ejercicio de discrecionalidad.
El itinerario procesal, reconstruido a partir del expediente, se desarrolló cronológicamente de la siguiente manera:
1. Requerimiento Previo: Con fecha 27 de julio de 2023, IDLADS PERU remitió una carta notarial al MTC, intimándole al cumplimiento de la disposición transitoria. Este acto constituye un requisito de procedibilidad indispensable, conforme al artículo 69° del Código Procesal Constitucional, para acreditar la renuencia de la autoridad emplazada.
2. Interposición de la Demanda: Ante la omisión de una respuesta satisfactoria, IDLADS PERU formalizó la demanda de cumplimiento el 22 de agosto de 2023.
3. Admisión a Trámite: El Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda mediante resolución del 31 de agosto de 2023.
Dicho curso de acción dio inicio a la contienda judicial, en la que se confrontaron las tesis jurídicas de ambas partes.
4. Posiciones y Argumentos de las Partes
El examen de los argumentos esgrimidos por el demandante y la procuraduría del Estado resulta fundamental para comprender la causa petendi y los puntos controvertidos sobre los cuales los órganos jurisdiccionales debieron pronunciarse.
4.1 Argumentos del Demandante (IDLADS PERU)
La postulación de IDLADS PERU se articuló sobre la base de los siguientes fundamentos:
• Contexto de Urgencia: Se invocó la crisis climática global, referenciando informes del IPCC y los Acuerdos de París, para contextualizar la necesidad imperiosa de implementar con celeridad las normativas orientadas a la movilidad sostenible.
• Incumplimiento Directo: Se acreditó el incumplimiento objetivo y manifiesto de la Única Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley N° 30936, cuyo plazo de sesenta días había expirado ostensiblemente.
• Renuencia Acreditada: Se demostró la renuencia del MTC al no haber atendido el requerimiento formal del 27 de julio de 2023, con lo cual se satisfizo el presupuesto procesal especial para la procedencia de la acción.
4.2 Argumentos de la Defensa (Ministerio de Transportes y Comunicaciones)
La Procuraduría Pública del MTC, tanto en su escrito de contestación como en su posterior recurso de apelación, articuló su defensa en torno a los siguientes argumentos:
• Cumplimiento General: Se adujo que el MTC ha desarrollado acciones generales para promover el uso de la bicicleta y adecuar normativas conexas, pretendiendo demostrar con ello una voluntad de cumplimiento material, aunque no formal.
• Complejidad Técnica: Se justificó la dilación alegando la supuesta complejidad que implicaba la formulación de un cronograma para 22 manuales, lo que requería un equipo multidisciplinario que, según afirmaron, se encontraba en fase de implementación.
• Respuesta a Requerimientos: Se negó la renuencia, sosteniendo que se había dado respuesta a la solicitud del demandante mediante el Oficio N° 0787-2023-MTC/18.
• Falta de Tutela Urgente: Se argumentó la improcedencia de la demanda por una supuesta falta de fundamentación de la urgencia que habilitaría la tutela constitucional.
• Vicios de Motivación: En sede de apelación, se alegó que la sentencia de primera instancia adolecía de vicios de motivación al no haber rebatido todos sus argumentos, vulnerando así su derecho al contradictorio.
El análisis judicial se centró en dirimir la validez de estas antítesis a la luz de la doctrina jurisprudencial del proceso de cumplimiento.
5. Análisis Judicial y Sentencia de Primera Instancia
El Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, bajo la magistratura del juez Juan Carlos Nuñez Matos, abordó la controversia aplicando con rigor los criterios establecidos como precedente vinculante por el Tribunal Constitucional.
El razonamiento del juzgador se estructuró sobre los siguientes ejes:
• Marco Jurídico Aplicable: El análisis se ancló en el artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política y, de manera determinante, en el precedente vinculante fijado en la STC No. 0168-2005-PC/TC. Dicha sentencia establece los requisitos copulativos para la procedencia de la demanda de cumplimiento: el mandato debe ser vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja, ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, y ser incondicional.
• Verificación de Requisitos: El juez procedió a un test de compatibilidad entre el mandato de la Única Disposición Complementaria Transitoria y los requisitos del precedente vinculante. Concluyó que la norma contenía un mandato que cumplía con todas estas exigencias, configurando un deber jurídico innegable y de ejecución obligatoria para el MTC.
• Constatación del Incumplimiento: El fallo constató de manera fáctica que el MTC había excedido «en demasía» el plazo de sesenta días calendario fijado en la norma, lo que materializaba de forma irrefutable el incumplimiento denunciado.
Con base en este análisis, la sentencia emitida el 27 de marzo de 2024 resolvió:
• Decisión: Declarar FUNDADA la demanda.
• Orden: Ordenar al MTC cumplir con el mandato normativo en un plazo perentorio de 10 días útiles.
• Costos: Condenar al MTC al pago de los costos del proceso.
Disconforme con el fallo, el MTC interpuso recurso de apelación, elevando la causa a la instancia superior.
6. Decisión en Segunda Instancia: Confirmación del Fallo
La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima avocó conocimiento del recurso de apelación interpuesto por el MTC. Su labor se centró en revisar la correcta aplicación del derecho por parte del a quo y en valorar los agravios expuestos por la entidad demandada.
La Sala procedió a desestimar sistemáticamente cada uno de los agravios formulados:
• Sobre la Renuencia: Este fue el punto de inflexión del análisis de la alzada. La Sala desarticuló el principal argumento de la defensa al constatar que el Oficio N° 0787-2023-MTC/18, presentado como prueba de su diligencia, en realidad daba respuesta a las cartas Nº 215-2023 y Nº 213-2023, documentos ajenos a la carta del 27 de julio de 2023 que constituyó el requerimiento previo en este proceso. Este hallazgo no solo desvirtuó el argumento, sino que corroboró fehacientemente la renuencia del MTC.
• Sobre la Complejidad: La Sala rechazó implícitamente este argumento al ratificar que el mandato era claro, de cumplimiento ineludible y no estaba sujeto a controversia compleja, confirmando así la valoración del juez de primera instancia.
• Sobre la Motivación: El colegiado determinó que la sentencia apelada se encontraba debidamente motivada. Se precisó que la mera discrepancia del apelante con el sentido del fallo no constituye un vicio de motivación aparente ni una vulneración al contradictorio que acarree la nulidad de la resolución.
En consecuencia, la resolución de la Sala Superior, emitida el nueve de agosto del dos mil veinticuatro, zanjó definitivamente la controversia:
• Decisión: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia que declaró FUNDADA la demanda.
• Ratificación de la Orden: Se mantuvo incólume la orden para que el MTC cumpliera con el mandato en un plazo de 10 días útiles, así como la condena en costos.
Esta decisión, con calidad de cosa juzgada, no solo reafirmó la obligación del ministerio, sino que generó importantes implicaciones para el control de la administración pública.
7. Conclusión e Implicaciones del Caso
Esta sentencia representa un logro significativo en la exigibilidad de mandatos normativos relacionados con movilidad sostenible y cambio climático:
a. Cumplimiento de obligaciones ambientales del Estado
- Establece que el incumplimiento del MTC se extendió más de 3 años (desde junio 2020 hasta la sentencia en marzo 2024)
- Confirma que los mandatos sobre infraestructura sostenible son de ineludible y obligatorio cumplimiento, no discrecionales
b. Vinculación con compromisos climáticos
- El fallo reconoce implícitamente la conexión entre infraestructura ciclista y los compromisos del Acuerdo de París
- La demanda contextualiza la urgencia climática (aumento de temperatura de 3°C vs. máximo deseable de 2°C)
c. Precedente sobre proceso de cumplimiento
- Confirma que este tipo de mandatos normativos cumplen los requisitos de la STC 0168-2005-PC/TC: vigencia, certeza, claridad, obligatoriedad e incondicionalidad
- Rechaza argumentos de la entidad sobre «implementación progresiva» como justificación del incumplimiento
d. Consecuencias de mediano plazo:
- Activa la ruta para la aprobación de manuales técnicos que incluyan elementos de movilidad sostenible
- Obliga a definir pautas concretas para implementar infraestructura ciclista en el planeamiento vial
Esta victoria de IDLADS PERÚ ejemplifica el uso efectivo del proceso de cumplimiento para exigir políticas públicas de sostenibilidad ambiental.
El resultado final e irrevocable del caso IDLADS PERU vs. MTC trasciende la mera ejecución de una disposición reglamentaria. Sus implicaciones consolidan principios fundamentales sobre la responsabilidad de la administración pública y el rol vigilante de la sociedad civil a través de las herramientas que ofrece la jurisdicción constitucional.
Las implicaciones clave de esta decisión son las siguientes:
1. Exigibilidad de Plazos Legales: La judicatura constitucional solidifica el carácter deóntico de los plazos normativos, despojándolos de cualquier interpretación que los degrade a meras directrices programáticas. La sentencia refuerza el principio de que los términos establecidos en la ley o reglamentos son vinculantes y de cumplimiento imperativo, no aspiracional.
2. Ineficacia de la «Complejidad» como Excusa: El fallo establece que los argumentos basados en la complejidad técnica o la burocracia interna no constituyen una defensa válida frente al incumplimiento de un mandato legal claro y con plazo definido. La administración pública tiene el deber de previsión y gestión para honrar sus obligaciones dentro de los términos que la propia norma establece, no pudiendo invocar su propia torpeza como causal de exculpación.
3. Fortalecimiento del Proceso de Cumplimiento: Este caso demuestra la potencia del proceso de cumplimiento como instrumento de la sociedad civil para demandar la materialización de políticas públicas y mandatos normativos que la administración omite deliberada o negligentemente. Valida su función como un mecanismo de control democrático para evitar que el derecho se convierta en letra muerta.
4. Relevancia para Políticas de Sostenibilidad: La decisión subraya que la implementación diligente de normativas medioambientales y de movilidad sostenible es una obligación jurídicamente exigible. Se envía un mensaje inequívoco a las entidades estatales: la inacción en la ejecución de políticas de sostenibilidad acarreará consecuencias legales directas, transformando los compromisos ambientales en deberes justiciables.
Lima, 14 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
