1. Introducción
Los reglamentos sectoriales constituyen una pieza estratégica para la correcta aplicación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) en Perú. Su función es traducir los principios generales de la ley en directrices específicas y adaptadas a las particularidades de cada sector productivo o de servicios. La ausencia de estas normativas crea peligrosos vacíos de protección, dificulta la fiscalización ambiental y genera incertidumbre jurídica tanto para los operadores como para las comunidades afectadas. Este informe analiza un litigio paradigmático que expone las consecuencias de dicha omisión.
La obligación legal central del caso se encuentra en la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del SEIA. Dicha norma estableció un mandato claro y perentorio: todas las autoridades competentes, incluido el Ministerio de Defensa, debían elaborar o actualizar sus normas relativas a la evaluación de impacto ambiental en un plazo máximo de 180 días calendario. Este plazo venció en marzo de 2010, pero el mandato permaneció incumplido por el sector Defensa durante más de una década.
Las partes involucradas en este prolongado litigio constitucional son:
• Demandante: El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y Desarrollo Sostenible (IDLADS-PERÚ), una organización de la sociedad civil que asumió la defensa del Estado de derecho ambiental al iniciar la acción judicial. Posteriormente, se sumaron como litisconsortes la Confederación Nacional Agraria (CNA) y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), reforzando la representatividad de la demanda.
• Demandado: El Ministerio de Defensa (MINDEF), identificado como la autoridad pública renuente al cumplimiento del mandato normativo. Inicialmente, la demanda también incluyó al Ministerio del Ambiente (MINAM), aunque el proceso judicial redefinió su rol.
Ante la omisión prolongada del MINDEF, que superaba los siete años, IDLADS-PERÚ recurrió a la vía constitucional para exigir el cumplimiento forzoso de una norma fundamental para la protección ambiental en las actividades del sector Defensa.
2. Inicio de la Acción Judicial (Expediente N° 06537-2017-0-1801-JR-CI-03)
La «Acción de Cumplimiento» es una garantía constitucional prevista en el ordenamiento jurídico peruano, diseñada específicamente para asegurar la eficacia de las normas legales y los actos administrativos. Su propósito es otorgar a los ciudadanos una herramienta judicial para obligar a una autoridad o funcionario público renuente a acatar un mandato que le ha sido impuesto por el ordenamiento jurídico, combatiendo así la inacción estatal y la ineficacia de la ley.
Como requisito previo para la interposición de la demanda, IDLADS-PERÚ requirió formalmente al MINDEF el cumplimiento de su obligación mediante una carta de fecha cierta presentada el 17 de marzo de 2017. Al no obtener respuesta ni acción concreta, la demanda de cumplimiento fue interpuesta el 5 de abril de 2017, dando inicio al proceso judicial. A continuación, se contrastan los argumentos iniciales de ambas partes.
| Argumentos del Demandante (IDLADS-PERÚ) | Argumentos de la Defensa (MINDEF) |
| Mandato Claro y Vencido: El D.S. N° 019-2009-MINAM contiene una obligación ineludible, específica y con un plazo que venció en marzo de 2010. | Inexistencia de Renuencia: Alega que no existe renuencia, ya que se están realizando gestiones internas para la eventual aprobación del reglamento. |
| Renuencia Acreditada: La falta de respuesta a la carta de requerimiento y la inacción sostenida durante más de siete años demuestran objetivamente la renuencia de la autoridad. | Proceso en Marcha: Cita coordinaciones con el MINAM y la existencia de proyectos normativos (evidenciados en la Carta N° G.500-3332) como prueba de su voluntad de cumplir. |
| Precedentes Favorables: Invoca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC N° 00168-2005-PC/TC), que establece los requisitos para la procedencia de la demanda, argumentando que todos se cumplen en este caso. | Necesidad de Opinión de Terceros: Argumenta que la aprobación final del reglamento depende de la opinión previa y favorable del MINAM, implicando una corresponsabilidad que justificaría la demora. |
El Poder Judicial procedió a evaluar estos argumentos contrapuestos para determinar si la omisión del MINDEF constituía una vulneración del ordenamiento jurídico que merecía ser corregida mediante un mandato judicial de cumplimiento.
3. Sentencia de Primera Instancia: El Reconocimiento del Incumplimiento
Una sentencia de primera instancia en un proceso constitucional es de suma relevancia, pues representa la primera valoración judicial sobre la vulneración de un derecho y la constatación de la renuencia de una autoridad pública. En este caso, el pronunciamiento del Tercer Juzgado Constitucional de Lima marcó un hito fundamental en el litigio.
Mediante la Resolución N° 11, emitida con fecha 30 de noviembre de 2021, el juzgado resolvió la demanda declarando:
1. IMPROCEDENTE la demanda contra el Ministerio del Ambiente (MINAM), al no haberse acreditado el requisito de requerimiento previo a dicha entidad.
2. FUNDADA la demanda contra el Ministerio de Defensa (MINDEF).
La fundamentación clave del juzgado para declarar fundada la demanda se basó en los siguientes puntos:
1. Cumplimiento de Requisitos: El mandato contenido en el Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM cumple con todos los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia vinculante (STC N° 00168-2005-PC/TC): es un mandato vigente, cierto, claro, ineludible y de obligatorio cumplimiento.
2. Renuencia Evidente: El juzgado determinó que el extenso tiempo transcurrido desde el vencimiento del plazo original (más de una década) y las gestiones internas incompletas no justificaban el incumplimiento. Por el contrario, estas circunstancias evidenciaban la «desidia» y la conducta renuente del MINDEF.
3. Obligación Directa: Se estableció que el deber de emitir el reglamento es una obligación directa e inexcusable del MINDEF. Los procedimientos administrativos internos, como las coordinaciones con otros ministerios, no pueden servir como excusa válida para dilatar indefinidamente el cumplimiento de un mandato legal.
En consecuencia, el juez emitió órdenes claras: que el MINDEF cumpla con la norma bajo apercibimiento de aplicarse las medidas coercitivas correspondientes y que asuma el pago de los costos del proceso. Disconforme con esta decisión, el MINDEF interpuso un recurso de apelación, llevando el caso a una segunda instancia.
4. Proceso de Apelación y Sentencia de Vista: Confirmación Judicial en Segunda Instancia
El recurso de apelación permitió que una instancia judicial superior, la Tercera Sala Constitucional de Lima, revisara la correcta aplicación del derecho y la valoración de los hechos realizados por el juez de primera instancia. Este proceso fue crucial para consolidar la decisión judicial y dotarla de la autoridad de cosa juzgada.
El Procurador Público del MINDEF sustentó su apelación en los siguientes agravios principales:
• Supuesta falta de valoración de la Carta N° G.500-3332, documento que, según su criterio, demostraba las gestiones que se encontraban en curso para la aprobación del reglamento.
• Inexistencia del requisito de renuencia, insistiendo en que el MINDEF estaba implementando acciones para cumplir el mandato y que la demora se debía a la complejidad del proceso de coordinación interinstitucional.
Tras analizar los argumentos, la Tercera Sala Constitucional emitió la Sentencia de Vista (Resolución N° 03) con fecha 24 de enero de 2023, mediante la cual CONFIRMÓ en todos sus extremos la sentencia de primera instancia. Los razonamientos centrales de la Sala para desestimar la apelación fueron:
1. Renuencia por Plazo Excesivo: La Sala ratificó el criterio del juzgado, señalando que el transcurso de más de seis años desde la vigencia de la norma hasta la interposición de la demanda, sin haber cumplido con el mandato, constituye una justificación insuficiente y demuestra fehacientemente la renuencia de la autoridad. Las «gestiones necesarias» alegadas no eran argumento válido para un retardo tan prolongado.
2. Relevancia del Derecho Ambiental: Se subrayó que el incumplimiento no es una mera formalidad administrativa. Afecta directamente el derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado, generando una grave desprotección en las actividades del sector de defensa, un ámbito de especial sensibilidad.
3. Aplicación de Precedentes: La decisión se fundamentó sólidamente en la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional sobre la acción de cumplimiento, citando casos análogos como la STC N° 03595-2014-PC/TC, que refuerzan no solo la obligación del Estado de reglamentar, sino que establecen que la omisión prolongada en materia ambiental vulnera el derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado.
Con esta resolución, la controversia jurídica quedó zanjada, dando paso a la fase de ejecución, una etapa que pondría a prueba no la validez del derecho, sino la capacidad del sistema judicial para imponer su voluntad sobre una administración renuente.
5. Fase de Ejecución de Sentencia: La Persistencia del Incumplimiento
La fase de ejecución de sentencia pone a prueba la efectividad del sistema de justicia, especialmente cuando la parte vencida es una entidad estatal que continúa mostrando resistencia a acatar un mandato judicial firme. Este caso ilustra los desafíos inherentes a esta etapa, donde la victoria legal debe traducirse en una acción administrativa concreta. La crónica de esta etapa revela un patrón de dilación administrativa sistemática, obligando a los demandantes a una vigilancia procesal constante y forzando al juzgado a una escalada gradual de medidas coercitivas que, aún años después, no lograban el resultado esperado.
5.1. Primer Requerimiento Judicial y Plazo Incumplido (2023)
Una vez confirmada la sentencia, el proceso retornó al juzgado de origen para su ejecución. Mediante la Resolución N° 13 de fecha 7 de noviembre de 2023, el juez REQUIRIÓ formalmente al MINDEF que cumpliera con lo ordenado en la sentencia en un plazo perentorio de cinco días, bajo apercibimiento de aplicarle las medidas coercitivas previstas en el Código Procesal Constitucional. Este plazo fue incumplido por el ministerio.
5.2. Insistencia del Demandante y Evidencia de Dilación (2024)
Ante la continua inacción, IDLADS-PERÚ presentó un escrito el 13 de junio de 2024. En dicho documento, denunció que, 14 años después del vencimiento del plazo original, el MINDEF apenas estaba en la fase de levantar observaciones formuladas por entidades como el Instituto Nacional de la Calidad (INACAL) y la Sociedad Nacional de Pesquería a un proyecto de reglamento. Este hecho fue presentado como una prueba irrefutable de una grave y persistente dilación.
5.3. Imposición de Medidas Coercitivas: Apercibimiento de Multa (2024)
Constatando la falta de voluntad del ministerio, el juzgado escaló las medidas. A través de la Resolución N° 15 de fecha 11 de noviembre de 2024, el juzgado (a cargo de una magistrada suplente por licencia del titular) dejó constancia de que el MINDEF «a la fecha no ha cumplido con lo ordenado en la sentencia en sus propios términos, pese al tiempo transcurrido, denotando desinterés de su parte». En consecuencia, se requirió el cumplimiento en un nuevo plazo de cinco días, esta vez dirigido a la Comandancia General de la Marina de Guerra del Perú, bajo apercibimiento de imponer una multa de 03 Unidades de Referencia Procesal (URP).
5.4. Situación a Finales de 2025: Incumplimiento Sostenido
La resistencia persistió durante el año siguiente. Tras la Resolución N° 16 (22 de mayo de 2025), que volvió a requerir información sobre el cumplimiento, IDLADS-PERÚ presentó un nuevo escrito el 21 de diciembre de 2025. En él, subrayó la alarmante afirmación de que, 15 años después del plazo original, el reglamento de protección ambiental del sector Defensa aún no había sido aprobado. Ante este desacato continuo, el demandante reiteró su solicitud de aplicar las sanciones más severas contempladas en el artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional (que faculta al juez a imponer multas y remitir actuados al Ministerio Público ante el desacato), escalando la petición más allá del procedimiento inicial del artículo 26.
Esta crónica del incumplimiento post-sentencia evidencia una profunda problemática de gobernanza y respeto a las decisiones judiciales que trasciende el ámbito ambiental.
6. Conclusiones
La trayectoria de este caso lo convierte en un estudio paradigmático sobre la lucha por la eficacia de la normativa ambiental y los desafíos estructurales que enfrenta la ejecución de sentencias contra el Estado en Perú. El litigio no solo buscaba la promulgación de una norma, sino la reafirmación del principio de legalidad y la supremacía constitucional.
1. La Configuración de la «Renuencia» Judicial: Un aporte clave de las decisiones judiciales en este caso fue la interpretación de la figura de la «renuencia». Los tribunales la configuraron no como una negación explícita o un acto de abierto desafío, sino como una omisión prolongada, pasiva e injustificada. Las «gestiones internas» y las «coordinaciones interinstitucionales» que el MINDEF presentó como defensa fueron consideradas por el poder judicial, paradójicamente, como la prueba de una dilación inaceptable que perpetuaba la desprotección ambiental y vaciaba de contenido el mandato legal.
2. La Eficacia y Límites de la Acción de Cumplimiento: El proceso demuestra que la acción de cumplimiento es una herramienta efectiva para obtener un pronunciamiento judicial que reconozca un derecho y ordene a la administración actuar. Sin embargo, también expone sus limitaciones en la fase de ejecución. El caso evidencia que una sentencia firme y con calidad de cosa juzgada no garantiza el cumplimiento inmediato por parte de una entidad estatal resistente. La efectividad real de la garantía constitucional depende, en última instancia, de una vigilancia procesal constante por parte del demandante y de la voluntad del juez de aplicar progresivamente las medidas coercitivas a su disposición.
3. Implicaciones para la Gobernanza Ambiental: Las consecuencias de que un sector estratégico como el de Defensa haya operado por más de una década sin un reglamento específico de protección ambiental son profundas. Esto implica un riesgo no cuantificado para los ecosistemas en áreas de operaciones militares, entrenamiento y logística, así como una falta de predictibilidad para los proyectos de inversión relacionados. Más allá del impacto ecológico, esta omisión envía una señal preocupante sobre el compromiso real del Estado peruano con sus propias leyes ambientales, debilitando el marco general de la gobernanza ambiental del país.
En síntesis, el caso de IDLADS-PERÚ contra el Ministerio de Defensa representa una victoria significativa para la sociedad civil en la defensa del Estado de derecho ambiental. Logró que el Poder Judicial reconociera una omisión estatal de más de una década y ordenara su corrección. No obstante, es también un claro y preocupante ejemplo de la resistencia burocrática y de la necesidad crítica de fortalecer los mecanismos de coerción judicial. Para que la justicia constitucional sea plenamente efectiva, las sentencias deben materializarse en acciones concretas y oportunas, garantizando que el derecho a un medio ambiente equilibrado pase del papel a la realidad.
Lima, 21 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
