1. Introducción y Contexto del Litigio
La sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el presente caso aborda una tensión fundamental en la administración pública moderna: el equilibrio entre la simplificación administrativa, diseñada para fomentar la inversión y la eficiencia del mercado, y el deber ineludible del Estado de proteger derechos fundamentales como la vida, la salud y un medio ambiente equilibrado. Este conflicto se magnifica en industrias de alto riesgo, como la de hidrocarburos, donde la flexibilización de controles puede tener consecuencias catastróficas. El fallo se convierte así en un pronunciamiento seminal sobre la jerarquía de los bienes jurídicos y los límites de las políticas de fomento económico frente a la seguridad ciudadana.
A continuación, se presentan los datos clave que enmarcan este litigio constitucional:
• Identificador del Expediente: EXP. N.° 01692-2018-PA/TC
• Tribunal Emisor: Pleno del Tribunal Constitucional del Perú
• Fecha de la Sentencia: 25 de julio de 2023
• Demandante: Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (Idlads Perú)
• Demandado: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin)
• Materia en Disputa: La inaplicación de la Resolución del Consejo Directivo 191-2011-OS/CD, que elimina la supervisión previa para la inscripción en el Registro de Hidrocarburos.
El análisis subsiguiente explorará las posturas contrapuestas de las partes, el recorrido del caso por las instancias judiciales y los profundos fundamentos constitucionales que llevaron al Tribunal a su decisión final.
2. Argumentos Fundamentales de las Partes
Para evaluar el núcleo del conflicto, es crucial comprender las posiciones de ambas partes. El debate se centra en determinar si la eliminación de controles ex ante (previos) y la priorización de una fiscalización ex post (posterior) constituye una amenaza constitucionalmente relevante para la seguridad pública o, por el contrario, es una medida de eficiencia administrativa legítima y amparada por la ley.
2.1 Posición de la Demandante: Idlads Perú
Idlads Perú sustentó su demanda de amparo en la convicción de que la normativa de Osinergmin generaba un riesgo inaceptable para la ciudadanía. Sus argumentos principales fueron:
a. Amenaza Cierta e Inminente: La organización sostuvo que la flexibilización de los requisitos para obtener autorizaciones y la eliminación de la supervisión preoperativa creaban una amenaza directa y palpable a los derechos a un medio ambiente sano, la vida, la salud y la seguridad pública. Al permitir que operadores en el sector de hidrocarburos inicien actividades sin una verificación física previa de sus condiciones técnicas y de seguridad, el Estado exponía a la población a accidentes graves, como incendios o explosiones.
b. Privilegio de Controles Posteriores: Idlads Perú criticó duramente el modelo adoptado por Osinergmin, que se basaba en la presentación de declaraciones juradas y privilegiaba los controles posteriores, los cuales, según alegaban, eran meramente aleatorios. Argumentaron que esta práctica equivalía a una renuncia del Estado a su «poder de policía», es decir, a su capacidad de fiscalizar y garantizar la seguridad antes de que ocurra un daño.
c. Vulneración de Principios Ambientales: La demandante afirmó que la Resolución 191-2011-OS/CD contravenía directamente los principios de prevención y precautorio, consagrados en la Ley General del Ambiente. Sostenían que, en una actividad de alto riesgo, el Estado tiene el deber de actuar para prevenir el daño (principio de prevención) y, ante la duda o la falta de certeza, adoptar medidas protectoras (principio precautorio), algo que la eliminación de la supervisión previa impedía.
2.2 Posición de la Demandada: Osinergmin y PCM
Tanto Osinergmin como la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) defendieron la legalidad y razonabilidad de la norma cuestionada, contraponiendo los siguientes argumentos:
a. Inexistencia de Amenaza: La defensa principal fue que la amenaza denunciada por Idlads Perú no era «cierta y de inminente realización». Sostenían que la demanda se basaba en una especulación y no en un riesgo concreto e inmediato.
b. Mandato de Simplificación: Osinergmin argumentó que la norma no era un capricho, sino el cumplimiento de un encargo legal explícito contenido en el Decreto Supremo 004-2010-EM, que le transfirió el Registro de Hidrocarburos con la misión de optimizar y simplificar sus procedimientos.
c. Aplicación de Principios Administrativos: Justificaron la normativa en la aplicación de los principios de presunción de veracidad y el privilegio de controles posteriores, establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Aseguraron que Osinergmin no renunciaba a su función fiscalizadora, sino que la ejercía de manera posterior para verificar la información proporcionada por los administrados.
d. Marco Jurídico Habilitante: La PCM reforzó la defensa señalando que existía un sólido marco legal (Ley 27332, D.S. 054-2001-PCM, entre otros) que facultaba a Osinergmin para optimizar sus procedimientos administrativos en aras de la simplicidad y la eficacia, promoviendo así un mejor acceso al mercado.
Con estas posiciones enfrentadas, el caso inició su recorrido por las instancias judiciales previas al Tribunal Constitucional.
3. Iter Judicial: Decisiones de Instancias Anteriores
Antes de llegar al Tribunal Constitucional, la demanda de Idlads Perú fue desestimada consistentemente en primera y segunda instancia. Estas decisiones iniciales, que privilegiaron una interpretación centrada en la eficiencia administrativa sobre la protección de derechos, sentaron las bases para el recurso de agravio constitucional que finalmente cambiaría el curso del litigio.
| Instancia Judicial | Decisión y Fundamento Principal |
| Primer Grado (Quinto Juzgado Civil del Callao) | Declara infundada la demanda. Argumenta que no existe amenaza cierta e inminente, ya que Osinergmin realiza controles posteriores (menciona un 29%) y procesos sancionadores. Considera la simplificación como una medida razonable para facilitar el acceso al mercado. |
| Segundo Grado (Primera Sala Civil de la Corte del Callao) | Confirma la sentencia de primer grado, adoptando los mismos fundamentos. |
Tras el cierre de la vía judicial ordinaria, el caso ascendió al Tribunal Constitucional, el cual abandonaría el estrecho marco de la eficiencia administrativa para redefinir el litigio desde la óptica de los deberes primordiales de protección del Estado.
4. Fundamentos Jurídicos y Constitucionales del Tribunal
El Tribunal Constitucional reencuadró el debate, elevándolo desde una discusión sobre procedimientos administrativos a un análisis profundo sobre los deberes de protección del Estado y la jerarquía de los derechos fundamentales. El razonamiento jurisprudencial del Colegiado determinó que la eficiencia no podía ser el único criterio en la regulación de actividades de alto riesgo, y procedió a establecer un marco constitucional robusto para evaluar la normativa de Osinergmin.
4.1 Admisibilidad del Amparo contra Normas Autoaplicativas
Como cuestión previa, el Tribunal abordó si era procedente una demanda de amparo contra una norma reglamentaria. Explicó que, si bien el amparo no procede contra normas en abstracto, sí es admisible cuando se trata de normas autoaplicativas. A diferencia de las normas heteroaplicativas, que requieren un acto posterior para surtir efecto, las autoaplicativas generan una incidencia directa e inmediata sobre los derechos de las personas desde su entrada en vigor.
El Tribunal concluyó que la Resolución 191-2011-OS/CD era autoaplicativa, ya que su eficacia era inmediata e incondicionada. Al regular directamente el acceso al Registro de Hidrocarburos y eliminar la supervisión previa, generaba una amenaza «cierta y de inminente realización» sin necesidad de que ocurriera un accidente específico. Esta naturaleza autoaplicativa habilitó al Tribunal a evaluar la constitucionalidad de su contenido normativo.
4.2 El Marco de la «Constitución Ecológica» y los Principios Rectores
El Tribunal fundamentó su análisis en el concepto de la «Constitución Ecológica», un conjunto de disposiciones constitucionales que regulan la relación entre la sociedad y el medio ambiente, reconociendo el deber del Estado de promover el uso sostenible de los recursos naturales. Dentro de este marco, invocó dos principios rectores de la Ley General del Ambiente:
• Principio Precautorio: Se aplica cuando existe peligro de un daño grave o irreversible, pero falta certeza científica absoluta sobre sus causas o efectos. En estos casos, la ausencia de certeza no puede ser una excusa para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación ambiental.
• Principio de Prevención: Se aplica cuando el daño o riesgo potencial está científicamente acreditado. Su objetivo es prioritariamente prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental, siendo especialmente relevante para actividades de alto riesgo como las del sector hidrocarburos.
4.3 El Rol de los Organismos Reguladores
El Tribunal analizó la doble función de los organismos como Osinergmin: por un lado, promover la inversión y la eficiencia del mercado; por otro, y de manera primordial, garantizar que estas actividades se desarrollen dentro de los límites constitucionales que protegen la vida, la salud y la seguridad pública.
Se determinó que la «optimización de procedimientos» y la simplificación administrativa, si bien son objetivos legítimos, no pueden justificar la creación de un grave riesgo para los derechos fundamentales. En actividades altamente peligrosas, la simplificación o flexibilización de los procedimientos debe realizarse considerando la naturaleza de cada actividad concreta y atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sin que en ningún caso pueda ponerse en grave riesgo la seguridad pública.
Con este robusto andamiaje constitucional establecido, el Tribunal descendió del plano doctrinal al análisis fáctico para determinar si la amenaza denunciada se había materializado.
5. Análisis del Caso Concreto: La Materialización del Riesgo
En este punto, el Tribunal trasciende la argumentación teórica para anclar su fallo en la realidad fáctica. Demuestra que la amenaza denunciada por Idlads Perú no era una mera conjetura, sino un riesgo latente que se materializó trágicamente, utilizando el incidente de Villa El Salvador como la prueba retrospectiva e irrefutable de la inconstitucionalidad ab initio del modelo de supervisión.
5.1 El Incidente de Villa El Salvador como Evidencia Irrefutable
El Tribunal utilizó la tragedia de Villa El Salvador como una prueba contundente de las fatales consecuencias del modelo de supervisión de Osinergmin.
a. El Suceso: Se recordó la deflagración de un camión cisterna de GLP ocurrida el 23 de enero de 2020 en Villa El Salvador, que dejó un saldo de más de 30 personas fallecidas y decenas de heridos y viviendas afectadas.
b. La Causa Normativa: El Tribunal evidenció que la causa profunda del siniestro residía en la propia normativa. Citando un informe de Osinergmin, señaló que «lo que se modificó fue la calificación del procedimiento, pasando de ser de evaluación previa con silencio administrativo negativo a aprobación automática«. Esto implicaba que la inscripción en el registro se otorgaba tras la simple verificación documental, «sin perjuicio de la fiscalización posterior», eliminando así la supervisión física previa indispensable para constatar el estado real del vehículo.
c. La Admisión Institucional: El fallo recogió las declaraciones del entonces Ministro de Energía y Minas, quien, tras la tragedia, reconoció públicamente que la normativa existente era «inadecuada» y que la inspección de vehículos de alto riesgo debía ser «en vivo y directo», admitiendo implícitamente la falla sistémica del control posterior.
5.2 Insuficiencia de los Controles Posteriores y Medidas Reactivas
El Tribunal reforzó su argumento demostrando que el modelo de fiscalización posterior era estructuralmente ineficaz para prevenir daños. Mencionó un informe de Osinergmin de 2015 que revelaba un bajo porcentaje de fiscalización posterior (solo el 29% de los locales autorizados bajo el procedimiento simplificado) y, aun así, un altísimo número de procedimientos sancionadores iniciados (855), lo que evidenciaba un incumplimiento generalizado. Adicionalmente, citó un informe de OEFA que advertía sobre los graves daños potenciales de las actividades de hidrocarburos.
Finalmente, el Tribunal criticó las medidas adoptadas después de la tragedia, como la reorganización de Osinergmin o la supervisión temporal del 100% de los camiones cisterna. Las consideró insuficientes y transitorias, ya que no abordaban el problema de raíz: la vigencia de una normativa que privilegiaba el control posterior sobre la prevención.
Esta contundente demostración de la materialización del riesgo condujo directamente a la decisión final del Tribunal.
6. Decisión del Tribunal Constitucional (El Fallo)
Tras constatar que la normativa cuestionada había generado una lesión directa a los derechos fundamentales a la vida, la salud y un medio ambiente equilibrado, el Tribunal Constitucional emitió un fallo histórico que no solo dio la razón a la demandante, sino que también ordenó una serie de medidas correctivas y un exhorto para reformar el sistema de supervisión.
Las resoluciones clave del fallo fueron las siguientes:
1. Declarar FUNDADA la demanda: El Tribunal acogió en su totalidad la pretensión de Idlads Perú, reconociendo que la Resolución del Consejo Directivo 191-2011-OS/CD, al privilegiar los controles posteriores, era lesiva a los derechos fundamentales.
2. ORDENAR la elaboración de un nuevo reglamento: Se le ordenó a Osinergmin que, en un plazo máximo de 90 días hábiles, emita un nuevo reglamento que corrija la omisión normativa. Este nuevo marco regulatorio no debe privilegiar los controles posteriores sobre las supervisiones previas, garantizando así un control efectivo antes del inicio de operaciones en el sector.
3. EXHORTAR a Osinergmin: El Tribunal exhortó a la entidad a cumplir con eficacia su función de fiscalización, no solo en la etapa preoperativa, sino también de manera continua durante las operaciones de las empresas del sector hidrocarburos, asegurando que las condiciones de seguridad se mantengan en el tiempo.
Adicionalmente, se ordenó a la entidad demandada asumir el pago de los costos procesales incurridos por la parte demandante. Con esta decisión, el caso abrió paso a una reflexión más amplia sobre sus consecuencias para la administración pública y la protección de derechos.
7. Conclusión e Implicancias de la Sentencia
La sentencia en el caso Idlads Perú vs. Osinergmin trasciende el ámbito específico del sector hidrocarburos para convertirse en un precedente crucial sobre la primacía de los derechos fundamentales frente a las políticas de simplificación administrativa, especialmente en sectores de alto riesgo. Este fallo reafirma que la eficiencia económica y la agilidad burocrática no pueden alcanzarse a costa de la seguridad y la vida de las personas.
Las implicancias más importantes de esta decisión son:
• Para la Regulación de Servicios Públicos: Obliga a todos los organismos reguladores a reevaluar sus procedimientos de autorización y supervisión. Deberán asegurarse de que cualquier medida de simplificación administrativa esté debidamente ponderada y no comprometa la seguridad pública, la salud o el medio ambiente. La fiscalización previa se reivindica como una herramienta indispensable en actividades de riesgo.
• Para el Derecho Ambiental: La sentencia consolida la aplicación efectiva de los principios de prevención y precaución. Deja de considerarlos meros enunciados teóricos para transformarlos en herramientas jurídicas vinculantes que exigen al Estado actuar proactivamente para evitar daños ambientales y proteger a la población, incluso ante la incertidumbre.
• Para el Sector Hidrocarburos: Las empresas que operan en este sector deben anticipar un régimen de supervisión más estricto y riguroso. La obtención de permisos y autorizaciones ya no podrá basarse únicamente en la presunción de veracidad de documentos, sino que requerirá inspecciones y verificaciones previas que garanticen el cumplimiento de todas las normas técnicas y de seguridad.
En última instancia, la sentencia del Tribunal Constitucional reafirma el rol del Estado como garante principal de la vida y la seguridad, estableciendo con claridad que, frente a actividades de alto riesgo, el deber de prevención es una obligación constitucional indelegable que no puede ser subordinada al principio de presunción de veracidad ni a la eficiencia de controles posteriores cuando hay vidas humanas en juego.
Lima, 27 de diciembre de 2027
IDLADS PERÚ
