1. Introducción al Caso y Relevancia Jurídica
La sentencia del Expediente N° 12584-2015-0-1801-JR-CI-03 representa un punto de inflexión en la constante tensión entre el desarrollo de infraestructura urbana y la protección de los derechos constitucionales y ambientales en el Perú. El caso se centra en el proyecto de inversión pública «Mejoramiento de la Geometría Vial del Circuito de Playas la Costa Verde», impulsado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. La controversia surge a raíz de la demanda de amparo interpuesta por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS PERÚ) en contra de la Municipalidad de Lima, la Empresa Municipal Administradora de Peajes de Lima (EMAPE S.A.) y el Consorcio Vial Costasur. El objeto central de la disputa fue la ejecución de la obra sin contar con la debida certificación ambiental, un requisito indispensable para proyectos de esta envergadura. El fallo judicial, que declaró la demanda FUNDADA, no solo abordó las omisiones administrativas, sino que también sentó un precedente crucial sobre la responsabilidad de las entidades públicas y privadas en la salvaguarda del medio ambiente y los derechos fundamentales de los ciudadanos. El presente análisis desagrega las posturas en conflicto y el itinerario judicial que reafirmaron la subordinación del desarrollo infraestructural al marco de los derechos fundamentales.
2. Desglose de Argumentos de las Partes Involucradas
La comprensión de las posturas contrapuestas de los litigantes es fundamental para evaluar la lógica y el alcance de la decisión judicial. Cada parte construyó su caso sobre pilares argumentativos distintos, que abarcaron desde la defensa del medio ambiente y los derechos fundamentales hasta justificaciones basadas en el cumplimiento contractual y la interpretación de procedimientos administrativos. Este desglose permitirá apreciar el itinerario del debate que el juzgado debió dirimir.
2.1 Posición de la Parte Demandante: IDLADS PERÚ
El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS PERÚ) fundamentó su demanda en una serie de violaciones normativas y fácticas que, en conjunto, demostraban una grave afectación al ordenamiento jurídico y a los derechos de la ciudadanía.
• Falta de Autorización Clave: Se alegó que el proyecto se estaba ejecutando sin la autorización de uso de área acuática, un permiso que, por ley, debe ser otorgado por la Autoridad Marítima Nacional. Esta omisión inicial ya viciaba la legalidad de la obra.
• Violación de la Finalidad Recreativa y Paisajística: El demandante sostuvo que el proyecto desnaturalizaba el propósito de la Costa Verde. En lugar de preservar su vocación como espacio para el deporte, la cultura y el esparcimiento ciudadano, la obra priorizaba el aumento del transporte vehicular privado, agravando incluso la congestión al generar «cuellos de botella».
• Impacto Ambiental Negativo: Se denunció que el relleno utilizado para la construcción del tercer carril violaba la normativa ambiental y el reglamento nacional de edificaciones. Específicamente, se empleó desmonte de construcción y material contaminante, poniendo en riesgo el ecosistema costero.
• Vulneración de Derechos Fundamentales: Como consecuencia de las acciones anteriores, IDLADS PERÚ argumentó la vulneración directa de derechos constitucionales esenciales, incluyendo el derecho a la vida, al cuerpo, a la salud y a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado.
2.2 Posiciones de las Entidades Demandadas
Las entidades demandadas articularon sus defensas desde distintas perspectivas, buscando desestimar las acusaciones y justificar la ejecución del proyecto.
2.2.1 Municipalidad Metropolitana de Lima
La Municipalidad centró su defensa en la formalidad del proceso. Argumentó que el proyecto se enmarcaba dentro de la legalidad y cumplía con las directivas de la OSCE. Además, sostuvo que el contrato suscrito con el ejecutor estaba condicionado al cumplimiento estricto de todos los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, intentando así trasladar la responsabilidad por el cumplimiento normativo al ejecutor.
2.2.2 EMAPE S.A.
La Empresa Municipal Administradora de Peajes de Lima (EMAPE) basó su defensa en dos pilares. Primero, afirmó que el expediente técnico del proyecto no preveía un impacto ambiental negativo, sugiriendo que las preocupaciones del demandante eran infundadas. Segundo, justificó la obra en un supuesto «interés social», alegando que beneficiaría al 94% de la población que utiliza dicha vía, priorizando así el beneficio vehicular sobre otras consideraciones.
2.2.3 Consorcio Vial Costasur
El consorcio ejecutor de la obra presentó una defensa en dos frentes, uno procesal y otro sustantivo:
1. Defensa Procesal: Objetó la admisibilidad de la demanda de amparo, argumentando la falta de agotamiento de la vía previa y el carácter residual de este proceso constitucional. Sostuvo que existían otros organismos estatales competentes para resolver este tipo de controversias.
2. Defensa Sustantiva: Se deslindó de la responsabilidad principal, afirmando que su rol se limitaba estrictamente al cumplimiento de una obligación originada en un contrato. Con esto, planteó que no le correspondía evaluar la legalidad o pertinencia de los permisos del proyecto.
2.3 Aportes Determinantes de los Litisconsortes
La decisión del juzgado de incorporar a litisconsortes especializados fue procesalmente estratégica y materialmente decisiva para esclarecer los hechos. Sus informes técnicos desvirtuaron de manera contundente los argumentos de las partes demandadas y proporcionaron la base fáctica para la decisión final.
a. Ministerio del Ambiente (MINAM): Si bien reconoció que por el estado de avance del proyecto ya no correspondía un instrumento preventivo, el MINAM aclaró que era necesaria una Certificación Ambiental de tipo correctivo o de adecuación, confirmando así la omisión de un requisito legal indispensable.
b. Dirección General de Asuntos Socio Ambientales (MTC): Su aporte fue categórico al manifestar que el proyecto «Mejoramiento de la Geometría Vial del Circuito de Playas de la Costa Verde» no contaba con certificación ambiental, lo que constituía un desconocimiento directo del artículo 15 del reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
c. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA): Su informe reveló una falencia crítica y estructural del proyecto: la falta de asignación presupuestal para la Mitigación Ambiental, tanto en la fase constructiva como en la operativa, demostrando que la protección ambiental nunca fue una prioridad real en la planificación de la obra.
Estos informes técnicos confirmaron la infracción central denunciada por IDLADS PERÚ, preparando el terreno para el análisis de fondo que realizaría el juzgado.
3. Fundamentos Jurídicos de la Decisión Judicial
Esta sección constituye el núcleo del análisis, pues descompone el itinerario lógico y normativo que siguió el juez para fundamentar su fallo. Se examinan las normas constitucionales, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el razonamiento aplicado para conectar la omisión administrativa con la vulneración de derechos fundamentales.
3.1 Delimitación de la Controversia por el Juzgado
El juez enmarcó con precisión el objeto del debate en el fundamento «Segundo» de la sentencia. La pregunta central a resolver fue: determinar si el proyecto denominado «Mejoramiento de la Geometría vial del Circuito de Playas la Costa verde» contaba con la certificación ambiental necesaria y, en consecuencia, si su ejecución vulneraba los derechos a la vida, el cuerpo, la salud y la seguridad vial de las personas.
3.2 Marco Normativo y Jurisprudencial Aplicado
El andamiaje legal de la sentencia se construyó sobre la base de normas constitucionales, tratados internacionales y jurisprudencia vinculante, lo que otorgó solidez y coherencia a la decisión.
• Protección Constitucional y Convencional: El juez invocó el derecho a un recurso efectivo, citando el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para justificar la idoneidad del proceso de amparo como mecanismo de protección frente a la violación de derechos fundamentales.
• Derecho a la Vida (Art. 2, inc. 1 de la Constitución): Se recurrió a la interpretación expansiva del Tribunal Constitucional para sustentar que este derecho no se limita a la mera existencia biológica.
• Derecho a la Salud (Art. 7 de la Constitución): La sentencia se apoyó en la doctrina jurisprudencial que define la salud como un estado de normalidad orgánica y funcional, cuya protección es una obligación activa del Estado.
3.3 Razonamiento Judicial sobre la Vulneración de Derechos
El juzgado construyó una imputación escalonada, transitando desde la infracción administrativa formal hasta la constatación del daño material y su consecuente impacto en los derechos constitucionales.
1. Superación de la Sustracción de la Materia: A pesar de que la obra ya estaba concluida, el juez decidió emitir un pronunciamiento de fondo. Fundamentó esta decisión en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, con el fin de determinar si existió una vulneración de derechos y sentar un precedente para evitar futuras conductas similares.
2. Identificación de la Infracción Principal: El fallo identificó la falta original y fundamental del proyecto: el incumplimiento de la obligación de gestionar y obtener una Certificación Ambiental, conforme lo exige el artículo 15 del Reglamento del SEIA. El juez precisó que este requisito era ineludible, dado que el proyecto se encuadraba en los criterios 1, 2 y 3 del Anexo V de dicho reglamento.
3. Constatación del Daño Ambiental Fáctico: El razonamiento judicial no se quedó en el plano formal, sino que constató el daño material a través de pruebas concretas. Las fotografías aportadas por el demandante demostraron el uso de relleno contaminante (desmonte, plásticos, fierros oxidados) y la desaparición de las playas «Waikiki», «Pampilla» y «Punta Roquitas» debido al avance de la pista hacia el mar.
4. Conexión entre Daño Ambiental y Derechos Fundamentales: El juez estableció un vínculo directo entre el daño ambiental y la afectación de derechos. La pérdida de espacios públicos de esparcimiento y recreación, que impedía la práctica de deportes como surf, ciclismo y atletismo, fue interpretada como una vulneración directa del derecho a la salud de los ciudadanos, al privar a la ciudadanía de espacios esenciales para el mantenimiento de su bienestar físico y mental, componentes indisociables del derecho a la salud.
Este razonamiento condujo de manera inexorable a la decisión final adoptada por el juzgado.
4. El Fallo y sus Disposiciones
Esta sección presenta la decisión final del juzgado y las órdenes concretas emitidas contra las entidades responsables, las cuales reflejan tanto la sanción por la infracción cometida como una medida preventiva a futuro.
El Tercer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima resolvió lo siguiente:
a. Declarar FUNDADA la demanda de amparo interpuesta por IDLADS PERÚ en contra de la Municipalidad Metropolitana de Lima, EMAPE S.A. y el Consorcio Vial Costasur.
b. EXHORTAR a las demandadas a no incurrir nuevamente en conductas similares en el futuro, bajo responsabilidad de aplicar lo regulado en el artículo 27 del presente código.
c. CONDENAR a la parte demandada al pago de los costos del proceso.
Estas disposiciones no solo dieron la razón al demandante, sino que establecieron responsabilidades claras y sentaron las bases para el análisis de las implicancias más amplias de este fallo.
5. Análisis de Implicancias
La sentencia del caso Costa Verde trasciende la resolución de una disputa particular para convertirse en un referente con profundas repercusiones para la administración pública, el derecho ambiental y la litigación constitucional en el Perú. A continuación, se evalúan sus implicancias más significativas.
• Reforzamiento de la Obligatoriedad de la Certificación Ambiental: La sentencia eleva la importancia de los instrumentos de gestión ambiental. Deja claro que la certificación ambiental no es un mero trámite formal, sino un requisito de legalidad indispensable cuyo objetivo es prevenir daños. Su omisión vicia de origen cualquier proyecto, tal como lo establece el juez en el fundamento «Octavo» al identificar esta falta como la infracción principal.
• La Dimensión Constitucional del Espacio Público: El fallo protege el uso de los espacios públicos para fines recreativos y deportivos, vinculándolos directamente con el derecho a la salud y a una vida digna. Esta visión, desarrollada en los fundamentos «Décimo segundo» y «Décimo tercero», se contrapone a una perspectiva puramente utilitarista del desarrollo urbano que prioriza la infraestructura vehicular sin considerar el bienestar integral de los ciudadanos.
• Responsabilidad Integral en Proyectos Públicos: Una de las implicancias más relevantes es la decisión del juez de responsabilizar a todos los actores de la cadena: la entidad promotora (Municipalidad), la empresa pública ejecutora (EMAPE) y el contratista privado (Consorcio Vial Costasur). Esta conclusión se fundamenta directamente en el razonamiento del fundamento «Sétimo» de la sentencia, que extiende los efectos a todos los demandados, estableciendo un estándar de diligencia debida que obliga a verificar el cumplimiento normativo.
• La Eficacia del Amparo frente a Hechos Consumados: La decisión de emitir un fallo de fondo a pesar de la «sustracción de la materia» es de suma importancia. Refuerza el rol del amparo no solo como mecanismo reparador, sino también como herramienta para establecer responsabilidades y prevenir futuras violaciones. Esta doctrina, crucial para la tutela de derechos ambientales, se sustenta en el fundamento «Sexto» y su aplicación directa del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
En síntesis, la sentencia del caso Costa Verde es un fallo emblemático. Reafirma la primacía de los derechos fundamentales y la normativa ambiental sobre decisiones administrativas que, en nombre del desarrollo, omiten las salvaguardas legales diseñadas para proteger el bienestar colectivo y el patrimonio natural.
6. Conclusiones
La sentencia del caso «Mejoramiento de la Geometría Vial de la Costa Verde» no solo rectifica una vulneración específica de derechos, sino que también refuerza la función esencial del proceso de amparo como un mecanismo de control constitucional sobre los actos de la administración pública. Demuestra que, incluso frente a hechos consumados, la justicia constitucional puede y debe pronunciarse para dejar constancia de la ilicitud, sentar precedentes y disuadir futuras conductas lesivas.
Para los profesionales del derecho, este caso ofrece lecciones clave que deben ser incorporadas en la práctica y la defensa de los derechos fundamentales:
1. La certificación ambiental no es un mero trámite administrativo, sino una garantía indispensable para la protección de derechos constitucionales. Su omisión constituye un vicio de origen que contamina la legitimidad de cualquier proyecto.
2. La ejecución de una obra no convalida sus vicios de origen; es posible obtener una declaración judicial de la vulneración de derechos aun cuando el daño se haya consumado. Esto reafirma el rol del Poder Judicial como guardián de la Constitución más allá de la coyuntura fáctica.
3. La defensa del «interés social» no puede ser utilizada para justificar proyectos que omiten salvaguardas ambientales y que vulneran los derechos a la salud y al esparcimiento de la ciudadanía. El desarrollo debe ser sostenible e integral, respetando el bienestar de las personas y el entorno.
Lima, 20 de enero de 2026
IDLADS PERÚ
