La Segunda Sala Constitucional Confirma el Incumplimiento del Ministerio de Salud frente a la Ley Nacional del Cáncer– Exp. N.° 07849-2024-0-1801-JR-DC-02
I. Presentación
La Segunda Sala Constitucional confirmó el incumplimiento del Ministerio de Salud respecto de la Undécima Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N.° 004-2022-SA, cuyo texto literal es el siguiente:
«El MINSA a través del órgano competente, elabora los documentos normativos que permitan el monitoreo del desempeño de los profesionales de la salud, para la prevención y control del cáncer; en un plazo máximo de ciento veinto (120) días calendario, contados a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento.»
Ese plazo venció el 28 de julio de 2022. A la fecha del fallo — más de tres años después — el Ministerio de Salud no había emitido norma alguna.
Lo que resolvió el tribunal, en sus propias palabras
La Sala declaró, textualmente:
«CONFIRMAR la sentencia apelada en el extremo que declaró fundada la demanda respecto de la Undécima Disposición Complementaria Final.»
Y añadió:
«EXHORTAR al Ministerio de Salud a que, en la elaboración de las normas técnicas y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Undécima Disposición Complementaria Final, observe los principios de proporcionalidad y de igualdad en salud, garantizando que todos los pacientes oncológicos tengan acceso equitativo a los beneficios derivados de la investigación, del monitoreo profesional y del manejo seguro de medicamentos y muestras tumorales.»
Adicionalmente, la Sala impuso costos procesales al Ministerio de Salud, señalando que:
«Se ha obligado a la parte demandante a interponer una demanda, ocasionándosele gastos que la perjudican económicamente. En consecuencia, corresponde a la parte vencida el pago de los costos procesales.»
¿Qué significa esto en términos prácticos?
En concreto, el Ministerio de Salud queda obligado a: Dictar las normas que permitan medir y controlar la calidad del trabajo de los médicos, enfermeras y demás profesionales de salud que atienden pacientes con cáncer en el sistema público. Sin estas normas, no existe ningún mecanismo oficial para saber si un oncólogo está cumpliendo estándares mínimos de atención, si los protocolos de diagnóstico se aplican correctamente, ni si los pacientes reciben un trato homogéneo independientemente del hospital donde se atiendan.
Para los pacientes, esto se traduce en:
- Que el Estado deberá establecer indicadores concretos de calidad en la atención oncológica.
- Que los profesionales de salud que atienden cáncer serán evaluados bajo criterios uniformes y verificables.
- Que la brecha entre la atención que recibe un paciente en Lima y la que recibe en una región alejada deberá ser identificada y corregida.
- Que ya no bastará con que el MINSA alegue que está «trabajando en ello»: existe una orden judicial firme y confirmada en segunda instancia.
El tribunal fue explícito al señalar que la ausencia de estas normas:«…genera inseguridad jurídica, limita la trazabilidad de las muestras tumorales y restringe el acceso equitativo a diagnósticos y tratamientos oncológicos.»
En palabras sencillas: sin esta normativa, no todos los pacientes con cáncer reciben la misma calidad de atención, y el Estado no tiene forma de detectarlo ni corregirlo. Eso es lo que IDLADS PERÚ llevó ante los tribunales, y eso es lo que la justicia ordenó remediar.
II. Resumen del Caso
2.1. Antecedentes normativos
El 10 de agosto de 2021 se publicó la Ley N.° 31336, Ley Nacional del Cáncer, que entre otras medidas declaró de necesidad pública e interés nacional la creación de la Red Nacional de Bancos de Tumores (RNBT). El 30 de marzo de 2022, mediante Decreto Supremo N.° 004-2022-SA, se aprobó el Reglamento de dicha ley, que impuso al Ministerio de Salud una serie de mandatos con plazo de cumplimiento de ciento veinte (120) días calendarios contados desde su entrada en vigencia, es decir, hasta el 28 de julio de 2022.
Vencidos ampliamente esos plazos sin que el Ministerio de Salud hubiera actuado, IDLADS PERÚ remitió la correspondiente carta de requerimiento en julio de 2024 y, ante la ausencia de respuesta, interpuso demanda de cumplimiento exigiendo el acatamiento de tres disposiciones específicas del Reglamento.
2.2. Las pretensiones demandadas
IDLADS PERÚ solicitó judicialmente el cumplimiento de las siguientes disposiciones del DS N.° 004-2022-SA:
- Décima Disposición Complementaria Final: elaborar documentos normativos para regular la Red Nacional de Bancos de Tumores (RNBT), a cargo del MINSA a través del INS.
- Undécima Disposición Complementaria Final: elaborar documentos normativos que permitan el monitoreo del desempeño de los profesionales de la salud en prevención y control del cáncer, en un plazo máximo de 120 días calendarios.
- Décima Cuarta Disposición Complementaria Final: actualizar cada dos años el listado complementario de medicamentos oncológicos, a través de DIGEMID.
El 2.° Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución N.° 05 del 10 de septiembre de 2025, declaró fundada en parte la demanda: ordenó el cumplimiento de la Undécima y Décima Cuarta Disposición Complementaria Final, y declaró improcedente el extremo referido a la Décima Disposición. Sin embargo, omitió pronunciarse sobre los costos procesales, vacío que motivó el recurso de apelación de IDLADS PERÚ.
Ambas partes apelaron: el Ministerio de Salud impugnó los extremos en que fue vencido; IDLADS PERÚ apeló exclusivamente el extremo relativo a los costos procesales.
2.4. La decisión de la Segunda Sala Constitucional
El 10 de marzo de 2026, la Segunda Sala Constitucional — integrada por los señores Jueces Superiores Vílchez Dávila, Romero Roca y Suárez Burgos (ponente) — emitió la Resolución N.° 12, con el siguiente resultado:
III. Consideraciones jurídicas importantes
3.1. La Undécima Disposición Complementaria Final es una mandato autoaplicativo
Uno de los debates centrales del proceso fue determinar si las disposiciones demandadas constituían normas autoaplicativas o heteroaplicativas. La Sala adoptó esta distinción de manera metodológica: las normas autoaplicativas producen efectos jurídicos inmediatos sin necesidad de actos complementarios y son, por tanto, exigibles en un proceso de cumplimiento; las heteroaplicativas requieren actos posteriores para producir efectos concretos y, en principio, escapan a ese mecanismo constitucional.
Con respecto a la Undécima Disposición, el colegiado concluyó que se trata de un mandato autoaplicativo, claro y exigible, cuyo incumplimiento es total. El plazo de 120 días venció el 28 de julio de 2022 y, a la fecha de la audiencia, solo existía una propuesta en fase de elaboración, sin norma aprobada ni publicada. Ello satisface plenamente los requisitos fijados por el Tribunal Constitucional en la sentencia vinculante recaída en el Expediente N.° 168-2005-PC/TC para la procedencia del proceso de cumplimiento: mandato vigente, cierto y claro, de ineludible y obligatorio cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversia compleja.
«Se trata de un mandato autoaplicativo, claro y exigible, cuyo incumplimiento es total.» (Segunda Sala Constitucional, Resolución N.° 12, fundamento 5.16)
3.2. El nuevo Código Procesal Constitucional amplía el acceso a la justicia en procesos de cumplimiento
La Sala destacó la innovación normativa introducida por la Ley N.° 31307 (Nuevo Código Procesal Constitucional), cuyo artículo 66 permite al juez emitir decisión de fondo incluso cuando el mandato sea genérico o poco claro, sujeto a interpretación, o se encuentre en controversia compleja, mediante una mínima actividad interpretativa y probatoria. Ello amplía significativamente el radio de acción del proceso de cumplimiento respecto del régimen anterior, favoreciendo el acceso efectivo a la justicia constitucional.
3.3. Sustracción de la materia en la Décima Cuarta Disposición
Con respecto a la lista complementaria de medicamentos oncológicos, la Sala revocó el extremo fundado de primera instancia al constatar que, el 25 de agosto de 2025 — esto es, antes de dictarse la sentencia de primer grado el 10 de septiembre de 2025 —, el Ministerio de Salud había expedido la Resolución Ministerial N.° 543-2025/MINSA aprobando la segunda lista. Al haberse cumplido el mandato antes de la sentencia, el supuesto fáctico había cesado, configurándose la sustracción de la materia conforme al inciso 5 del artículo 3 del Código Procesal Constitucional y al artículo 321 del TUO del Código Procesal Civil.
La Sala subrayó, sin embargo, que la actualización se realizó fuera del plazo bienal previsto (noviembre de 2024), lo que acredita la renuencia inicial del Ministerio y deja constancia de una obligación que fue satisfecha tardíamente y solo como consecuencia de la presión judicial ejercida por IDLADS PERÚ.
3.4. La condena en costos como garantía de la tutela judicial efectiva
La sentencia de primera instancia había omitido pronunciarse sobre los costos procesales, vacío que la Sala calificó expresamente como contrario al deber de motivación de las resoluciones judiciales (artículo 139, inciso 5 de la Constitución) y al artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, que impone como regla la condena en costos cuando la demanda es declarada fundada.
El colegiado impuso los costos al Ministerio de Salud exclusivamente respecto del extremo fundado (Undécima Disposición Complementaria Final), conforme al criterio de proporcionalidad en sentencias de resultado mixto, y dispuso que su monto sea determinado en la etapa de ejecución. Con ello se reconoce el trabajo jurídico desplegado por IDLADS PERÚ y se envía un mensaje de disuasión frente a la renuencia de las entidades estatales.
3.5. El principio de proporcionalidad y el derecho a la igualdad en salud
El colegiado incorporó una reflexión de fondo sobre el principio de proporcionalidad como parámetro de control en los procesos de cumplimiento, vinculándolo directamente a la omisión normativa del Ministerio de Salud. Señaló que la falta de normas técnicas y administrativas claras genera inseguridad jurídica, limita la trazabilidad de las muestras tumorales y restringe el acceso equitativo a diagnósticos y tratamientos oncológicos. En sus términos, esto configura una vulneración indirecta al principio de proporcionalidad y al derecho fundamental a la igualdad en salud, al producir diferencias injustificadas entre pacientes con y sin acceso a biobancos regulados.
«La falta de normas técnicas y administrativas claras genera inseguridad jurídica, limita la trazabilidad de las muestras tumorales y restringe el acceso equitativo a diagnósticos y tratamientos oncológicos.» (Segunda Sala Constitucional, Resolución N.° 12, fundamento 5.18)
IV. Consecuencias y mensajes del fallo
4.1. Para los pacientes oncológicos
La confirmación del mandato judicial obliga al Ministerio de Salud a emitir los documentos normativos que regulen el monitoreo del desempeño de los profesionales de la salud en materia de prevención y control del cáncer. Esta normativa es indispensable para establecer indicadores de calidad en la atención oncológica, identificar brechas en el desempeño del personal de salud, asegurar la estandarización de protocolos asistenciales y garantizar que todos los pacientes, independientemente de su lugar de residencia, reciban atención homogénea y de calidad. Su ausencia, verificada desde julio de 2022, ha implicado más de tres años de desprotección normativa que afecta directamente la calidad de la atención que reciben los miles de peruanos y peruanas diagnosticados con cáncer cada año.
4.2. Para la gestión pública del Ministerio de Salud
El fallo envía un mensaje institucional inequívoco: las disposiciones complementarias finales de los reglamentos tienen fuerza normativa obligatoria y plazos vinculantes. La posibilidad de invocar la complejidad técnica o la existencia de actos internos previos no exime al Estado de su responsabilidad cuando los plazos ya han vencido y no existe norma aprobada y vigente. La exhortación del colegiado a que el Ministerio de Salud observe los principios de proporcionalidad e igualdad en salud en la elaboración de las normas pendientes constituye además un mandato cualitativo que va más allá del simple acatamiento formal.
4.3. Para la litigación de interés pública en salud
Este caso demuestra la viabilidad y eficacia de las acciones de cumplimiento como herramienta de litigación estratégica frente a la omisión normativa del Estado en materia de salud pública. La clasificación de la Undécima Disposición como norma autoaplicativa — en contraposición a la tesis del MINSA sobre su carácter heteroaplicativo — amplía el alcance del proceso de cumplimiento como mecanismo de control constitucional sobre la burocracia sanitaria. Del mismo modo, la condena en costos reconoce que el litigio de interés público tiene un valor social que merece ser resarcido.
4.4. Para la política oncológica nacional
La Sala exhortó al MINSA a garantizar, en la elaboración de las normas técnicas pendientes, que todos los pacientes oncológicos tengan acceso equitativo a los beneficios de la investigación, del monitoreo profesional y del manejo seguro de medicamentos y muestras tumorales. Esta exhortación opera como un estándar de constitucionalidad que el Ministerio deberá observar en el cumplimiento del fallo, bajo riesgo de incurrir en nueva renuencia.
Adicionalmente, el caso sobre la lista de medicamentos oncológicos — si bien archivado por sustracción de la materia — revela que la presión judicial obligó al MINSA a actualizar tardíamente la lista, lo que se traduce en acceso potencialmente ampliado a tratamientos oncológicos para los pacientes en el sistema público de salud.
4.5. Mensaje al sistema de justicia
El colegiado precisó que la omisión normativa en materia de Bancos de Tumores y monitoreo de profesionales de salud no solo constituye un incumplimiento formal de mandatos legales, sino que afecta directamente la eficacia de la política pública en salud y la vigencia de derechos fundamentales. Al decirlo expresamente en sus considerandos, la Sala eleva el estándar de motivación exigible en procesos de cumplimiento en materia de salud, abriendo la puerta a futuros litigios sobre omisiones normativas similares.
V. Importancia del caso para la salud pública
El litigio encarna la intersección entre constitucionalismo sanitario, derechos fundamentales y responsabilidad del Estado. La Ley Nacional del Cáncer fue concebida como un instrumento integral para enfrentar una de las principales causas de mortalidad en el Perú. Sin embargo, su eficacia real depende de la implementación oportuna de sus normas reglamentarias. Cuando el Estado omite dictar las normas necesarias para monitorear el desempeño del personal de salud oncológico, los pacientes son quienes padecen las consecuencias: atención heterogénea, falta de trazabilidad, ausencia de indicadores de calidad y desprotección frente a prácticas médicas deficientes.
La acción de IDLADS PERÚ en este proceso no es un litigio técnico-formal: es una intervención de interés público orientada a hacer exigibles los derechos de miles de pacientes oncológicos que carecen de voz propia en el sistema. El resultado confirma que el proceso de cumplimiento, bien conducido y con argumentación rigurosa, es una herramienta poderosa para traducir mandatos legales en realidades concretas de salud pública.
De igual manera, la condena en costos al Ministerio de Salud sienta un precedente relevante: el litigio constitucional de interés público tiene costos reales que las entidades estatales renuentes deben asumir, contribuyendo así a que la evasión normativa sea económicamente desincentivada.
VI Conclusiones: Lo que este fallo significa para el Perú
1. El Estado tenía una obligación legal con los pacientes con cáncer, y no la cumplió.
Desde julio de 2022, el Ministerio de Salud estaba obligado por ley a dictar normas que regulen cómo se evalúa y controla el trabajo de los profesionales que atienden pacientes oncológicos. Pasaron más de tres años sin que lo hiciera. El tribunal confirmó que ese incumplimiento es real, total e injustificado.
2. La justicia constitucional existe precisamente para estos casos.
Cuando el Estado incumple sus propias leyes y los ciudadanos no tienen poder para obligarlo a cumplirlas por sí solos, el proceso de cumplimiento es el mecanismo que el ordenamiento constitucional pone a su disposición. Este fallo demuestra que ese mecanismo funciona, y que una organización de la sociedad civil puede activarlo en nombre de quienes más lo necesitan.
3. El MINSA ahora tiene una orden judicial firme: debe actuar.
No se trata de una recomendación ni de un llamado de atención. Es una sentencia confirmada en segunda instancia por tres jueces superiores. El Ministerio de Salud está obligado a emitir las normas que permitan monitorear la calidad del trabajo de médicos, enfermeras y técnicos que atienden el cáncer. Si no lo hace, incurrirá en desacato a una resolución judicial.
4. La calidad de la atención oncológica no puede seguir siendo invisible.
Hoy en día no existe ninguna norma oficial que permita medir si un oncólogo del hospital de Loreto trabaja con los mismos estándares que uno del INEN en Lima. No hay indicadores. No hay mecanismo de evaluación. No hay forma de detectar fallas sistemáticas. Este fallo obliga al Estado a cambiar eso, y el tribunal fue claro: las normas que se dicten deben garantizar acceso equitativo para todos los pacientes, sin importar dónde vivan.
5. La presión judicial también logró que se actualice la lista de medicamentos contra el cáncer.
Aunque este extremo fue archivado por razones procesales, la realidad es que el Ministerio de Salud tardó tres años en actualizar la lista de medicamentos oncológicos disponibles en el sistema público, y lo hizo recién cuando ya enfrentaba una demanda activa. Ese resultado también beneficia a los pacientes, aunque no figure como una condena expresa en el fallo.
6. Litigar por derechos tiene un costo, y ese costo debe recaer en quien obliga a litigar.
El tribunal reconoció que IDLADS PERÚ tuvo que gastar recursos para hacer que el Estado cumpla su propia ley. Por eso impuso el pago de costos procesales al Ministerio de Salud. Esto no es un detalle menor: es un mensaje a todas las entidades públicas de que la renuencia normativa tiene consecuencias económicas.
7. Este fallo no es el final: es el punto de partida.
La orden judicial está dada, pero el cumplimiento efectivo dependerá de la vigilancia ciudadana e institucional. IDLADS PERÚ seguirá monitoreando que el Ministerio de Salud dicte normas reales, concretas y con enfoque de igualdad, no documentos formales que simulen cumplir sin cambiar nada en la práctica. Los pacientes con cáncer en el Perú merecen más que promesas: merecen normas que funcionen.
Lima, 26 de enero de 2026
Ficha Técnica del Caso
Expediente: N.° 07849-2024-0-1801-JR-DC-02
Órgano jurisdiccional: Segunda Sala Constitucional, Corte Superior de Justicia de Lima — Sede Alzamora Valdez
Resolución: N.° 12, del 10 de marzo de 2026
Demandante: Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú — IDLADS PERÚ
Demandado: Ministerio de Salud (representado por el Procurador Público José David Díaz López Aliaga)
Norma cuya aplicación se demanda: Decreto Supremo N.° 004-2022-SA, Reglamento de la Ley N.° 31336, Ley Nacional del Cáncer
Jueces de Sala: Vílchez Dávila, Romero Roca y Suárez Burgos (ponente)
Materia: Proceso de cumplimiento — Ley Nacional del Cáncerr
