Avances y retrocesos de la consulta previa en el subsector hidrocarburos, a la luz de la Resolución Ministerial N.° 297-2026-MINEM/DM y de lo que el propio Tribunal Constitucional ya resolvió en el Exp. N.° 01717-2014-PC/TC

I. El umbral: una norma que confiesa lo que corrige

El 25 de julio de 2026 el Estado peruano publicó una resolución que, leída de cerca, admite su propia deuda. La Resolución Ministerial N.° 297-2026-MINEM/DM aprueba las medidas administrativas del subsector hidrocarburos sujetas a consulta previa, encarga su conducción a la Oficina General de Gestión Social y deroga la Resolución Ministerial N.° 209-2015-MEM/DM, vigente durante once años.[1] Una norma que reemplaza a otra es, siempre, un diagnóstico: dice, sin decirlo, que lo anterior no bastaba.

Pero hay un detalle que ninguna crónica administrativa registrará y que este ensayo no puede callar: la norma derogada no murió en paz. Fue llevada a los tribunales. En 2012, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS) demandó al Estado precisamente por no haber sometido a consulta el diseño que hoy la RM N.° 297-2026 viene a sustituir. Aquel litigio terminó, nueve años después, en una sentencia del Tribunal Constitucional que declaró infundada la demanda pero, en el mismo acto, reinterpretó la norma cuestionada, exhortó al Poder Ejecutivo a corregirla y dejó por escrito —en fundamentos y en votos— casi todo lo que hacía falta para juzgar la reforma que ahora nos ocupa.[2] La RM N.° 297-2026 no nace en el vacío: nace sobre un expediente. Y ese expediente la mide.

La consulta previa no es un trámite ni una cortesía del poder. Es la traducción jurídica de una idea moral elemental: quien va a soportar en su cuerpo, su agua y su territorio las consecuencias de una decisión tiene derecho a intervenir en ella antes de que se tome. Donde esa intervención llega tarde, la consulta deja de ser un derecho y se convierte en un rito de confirmación de lo ya resuelto. El eje de todo análisis serio es, por eso, uno solo: el momento. La pregunta que persigue este ensayo es si el remedio de 2026 alcanza a la enfermedad que el Tribunal describió en 2021, o si apenas la maquilla con un catálogo más largo.

II. El patrón vinculante: la consulta es previa o no es

El Convenio 169 de la OIT fija el estándar con una precisión que no admite matices. Su artículo 15.2 obliga a los Estados a consultar a los pueblos indígenas «antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras».[3] La palabra decisiva es «antes». No antes de la obra material, sino antes de emprender o autorizar el programa: antes del acto estatal que abre jurídicamente la puerta a la actividad extractiva.

La Ley N.° 29785 desarrolla ese mandato y ordena a cada entidad identificar las medidas que afecten directamente a los pueblos y consultarlas oportunamente.[4] El contenido del «antes» lo ha llenado la jurisprudencia interamericana con una nitidez que interpela directamente al caso peruano. En el caso Sarayaku vs. Ecuador —originado, precisamente, en un bloque petrolero concesionado sobre territorio kichwa sin consulta— la Corte Interamericana declaró la responsabilidad del Estado por no garantizar un proceso adecuado «antes de emprender o de autorizar el programa de prospección o explotación de recursos» en el territorio indígena.[5] El estándar no exige consultar cuando ya llegan las máquinas; exige consultar cuando se decide que las máquinas podrán llegar.

Conviene detenerse aquí, porque sobre este punto se libró una batalla dentro del propio Tribunal Constitucional peruano, y quien la ignore construye sobre arena. En el Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, un magistrado sostuvo en voto singular que el derecho a la consulta «no está reconocido por la Constitución», que deriva solo del Convenio 169 y que los tratados de derechos humanos «tienen solo rango legal».[6] Es la objeción que, tarde o temprano, todo litigante escuchará de la contraparte, y merece respuesta antes que silencio. La respuesta la dio la mayoría del mismo Tribunal: la consulta previa se encuentra reconocida en los artículos 6.1, 6.2 y 15 del Convenio 169 y fue incorporada a nuestro ordenamiento «en virtud del artículo 55 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley 29785».[7] No se trata, pues, de un derecho de segunda mano. La Cuarta Disposición Final y Transitoria manda interpretar los derechos constitucionales conforme a los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú, y el propio Tribunal ancló el momento oportuno de la consulta en los estándares de la Corte Interamericana leídos a través de esa disposición.[8] La tesis del «mero rango legal» quedó en minoría por una razón de fondo: un derecho cuya eficacia dependiera de la buena voluntad reglamentaria del obligado no sería un derecho, sería una concesión.

De todo ello se sigue un criterio de control que atraviesa el resto del ensayo: toda norma que ubique la consulta después del momento en que la decisión sustantiva ya está tomada incumple el patrón, por más medidas que enumere. La cantidad de trámites consultables no redime la tardanza del más importante.

III. La sentencia que IDLADS ya obtuvo (y lo que enseña)

Ninguna crítica a la RM N.° 297-2026 es seria si desconoce lo que el Tribunal Constitucional escribió sobre su antecesora. Vale la pena reconstruirlo, porque la reforma de 2026 puede leerse, casi renglón por renglón, como una respuesta —parcial y sesgada— a los mandatos de aquella sentencia.

IDLADS demandó en 2012 que la RM N.° 350-2012-MEM/DM fuese sometida a consulta previa. El Estado alegó sustracción de la materia: la norma ya no regía, había sido reemplazada por la RM N.° 209-2015. El Tribunal desarmó la maniobra con un argumento que hoy vuelve a ser pertinente: la resolución nueva «regula de manera casi idéntica los términos» de la anterior, y «materialmente, la regulación de los procedimientos administrativos en los que se realiza la consulta previa […] persiste».[9] Cambia el rótulo, no la sustancia. Es exactamente la advertencia que debe hacerse a toda reforma cosmética: derogar un texto no basta si su núcleo sobrevive en el siguiente.

Sobre el fondo, el Tribunal declaró infundada la demanda —sostuvo que fijar el órgano a cargo y anunciar en términos generales que la consulta sería «previa» no afectaba directamente a las comunidades— y por eso concluyó que la propia RM no requería ser consultada antes de dictarse. Hasta aquí, una derrota. Pero fue una derrota que dejó tres semillas encendidas, y en ellas está la fuerza de lo que sigue.

Primera semilla: el momento exacto sí afecta directamente. El Tribunal distinguió con cuidado entre anunciar de modo genérico que la consulta será «previa» y determinar el momento exacto en que ocurrirá. Sobre lo segundo fue categórico: «la determinación del momento exacto en el que se realizará la consulta previa de las medidas administrativas o legislativas sí afectaría directamente a las comunidades indígenas o nativas, por cuanto tendría la potencialidad de alterar la organización política, social o cultural de la comunidad indígena de cara a su participación en la consulta previa».[10] Guárdese esta frase: es la llave del caso. Cuando una norma deja de decir «antes» en abstracto y fija con precisión el eslabón procedimental donde la consulta se activa, esa fijación toca la médula del derecho.

Segunda semilla: la oportunidad debe ser previa y apropiada, y el diálogo, permanente. Aplicando el principio pro persona, el Tribunal ordenó interpretar el extremo de la oportunidad de manera que «se mantengan abiertos los canales de diálogo durante todo el seguimiento del proyecto, plan, obra o programa» y que la determinación del momento sea «previa y apropiada», atendiendo a la organización de la comunidad, a plazos razonables, a la flexibilidad y a medidas compensatorias que reequilibren la mesa.[11] La consulta, dijo, no se agota en un instante: es un diálogo sostenido, no una firma arrancada.

Tercera semilla: la lista no es taxativa. El Tribunal fue explícito en que la enumeración de procedimientos «no puede ser interpretada en un sentido restringido, sino en uno amplio», y que las medidas objeto de consulta en hidrocarburos «no se limitan a los enumerados en dicha resolución».[12] Reducir la consulta a un catálogo cerrado, advirtió, «vulneraría el contenido del derecho». La lista es piso, nunca techo.

Y por si las semillas no bastaran, el Tribunal exhortó al Poder Ejecutivo «a que incluya la participación de las comunidades indígenas y originarias en la implementación del procedimiento de consulta previa».[13] Es decir: le ordenó, en el lenguaje suave de la exhortación, hacer participar a los pueblos en el diseño mismo de las reglas de consulta. Cinco años después, la RM N.° 297-2026 se dicta sin haberlos hecho participar. La exhortación sigue esperando respuesta.

Falta el episodio más iluminador. Dos magistrados discreparon. Uno, para negar el derecho de raíz —el voto del «rango legal» ya reseñado—. El otro, Espinosa-Saldaña, para sostener lo contrario de la mayoría: que la demanda debía declararse fundada. Su razón es, palabra por palabra, la tesis que este ensayo defiende. Escribió que la resolución cuestionada «incide de manera muy obvia en el derecho a la consulta previa, libre e informada, pues se refiere a la regulación del ejercicio de ese derecho en sí mismo», y que por ello «sí es lesiva del derecho que se invoca, al no haber sido sometida a consulta previa, cuando ello sí debió hacerse».[14] La objeción central que se hará más abajo —que la norma que ordena cómo y cuándo se consulta debió, ella misma, ser consultada— no es una ocurrencia de parte: es una posición que ya obtuvo firma en el Tribunal Constitucional. Perdió por estrecho margen argumentativo, no por falta de sustento. Y las posiciones que hoy son minoría suelen ser la mayoría del futuro.

IV. La norma derogada: mucho subsuelo, una sola puerta

La RM N.° 209-2015-MEM/DM heredó el diseño de la RM N.° 350-2012 y encargó los procesos a la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos.[15] En el corazón de ese diseño había una decisión que hoy resulta reveladora: en hidrocarburos, la medida sustantiva sometida a consulta era, en lo esencial, el decreto supremo que aprueba la suscripción del contrato de licencia para explorar y explotar.[16]

Ese decreto supremo contiene la conformación y delimitación del lote, la firma del contrato de licencia y la autorización a Perupetro.[17] Dicho de otro modo: cuando el pueblo indígena era finalmente convocado, el lote ya estaba dibujado sobre su territorio, el proceso competitivo ya había corrido y la contraparte contractual ya estaba definida. La consulta operaba en el último peldaño de una escalera que otros habían subido sin él. Se consultaba la firma, no la decisión de intervenir. La forma respetaba el Convenio; la sustancia lo vaciaba. Y aquí es donde la primera semilla del Tribunal cobra filo: si determinar el momento exacto de la consulta afecta directamente a las comunidades —y el Tribunal dijo que sí—, entonces clavar ese momento en el escalón de la firma, cuando ya no queda nada por decidir, es la afectación directa por excelencia, solo que operando en contra de los pueblos.

En 2024, la RM N.° 104-2024-MINEM/DM retiró de aquella norma el extremo de electricidad y dejó a la RM N.° 209-2015 reducida a los hidrocarburos.[18] El terreno quedaba así preparado para la reforma de 2026.

V. La norma vigente: cinco puertas donde antes había una

La RM N.° 297-2026 amplía el catálogo. Ya no consulta una sola medida, sino cinco: la autorización de obras del concesionario de transporte de hidrocarburos por ductos; la del concesionario de distribución de gas natural por red de ductos; la autorización de instalación y operación de ducto para uso propio y principal; su modificación o transferencia cuando implique ampliación de terreno; y el decreto supremo que aprueba la suscripción de contratos de exploración y explotación de lotes petroleros y gasíferos.[19]

El giro no es caprichoso. Nace del Decreto Supremo N.° 018-2025-EM, que incorporó la evaluación de consulta previa en las autorizaciones de obras de ductos y que la propia autoridad justificó con una confesión notable: reconoció la «insuficiente participación de los pueblos indígenas u originarios» en los proyectos de transporte por ductos y distribución de gas natural.[20] Esa frase, firmada por el Estado, es prueba autoincriminatoria del déficit que la norma dice venir a reparar —el mismo déficit que el Tribunal Constitucional había señalado, con otras palabras, cinco años antes—.[21]

El cambio puede resumirse en el siguiente contraste:

Eje	RM N.° 209-2015-MEM/DM (derogada)	RM N.° 297-2026-MINEM/DM (vigente)
Medidas consultables en hidrocarburos	En esencia, una: el decreto supremo que aprueba la suscripción del contrato de licencia (heredada de la RM N.° 350-2012).	Cinco: cuatro autorizaciones vinculadas a ductos (transporte, distribución y uso propio) más el decreto supremo de suscripción de contratos.
Órgano a cargo	Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos (DGAAE).	Oficina General de Gestión Social (OGGS), con apoyo de PERUPETRO S.A.
Oportunidad de la consulta estratégica	Antes de emitir el decreto supremo de suscripción (fase final).	Idéntica: «Antes de emitir el Decreto Supremo» (medida 5). Sin cambio en el eslabón decisivo.
Identificación de pueblos indígenas	Sin lineamientos propios detallados.	Se ordena elaborarlos en un plazo de 180 días hábiles (vacío transitorio).
Ámbito	Hidrocarburos y electricidad (electricidad retirada por la RM N.° 104-2024).	Solo hidrocarburos, alineada con el DS N.° 018-2025-EM.

VI. Lo que avanza (y conviene reconocer sin ingenuidad)

Sería deshonesto negar los progresos, y el análisis que solo acusa pierde autoridad para acusar. Primero, la expansión del objeto consultable: el Estado admite que la infraestructura de ductos —esa que cruza cochas, bosques y chacras, y cuya huella conocen bien quienes litigan servidumbres sobre el Oleoducto Norperuano— afecta derechos colectivos y merece consulta, y no solo la suscripción de un contrato lejano. En esto la norma obedece, al fin, la tercera semilla del Tribunal: si la lista no es techo, ampliarla es moverse en la dirección correcta.

Segundo, la especialización orgánica: trasladar la conducción de la antigua dirección ambiental a la Oficina General de Gestión Social acerca el proceso a un órgano concebido para el diálogo intercultural, no para el mero trámite ambiental. Tercero, el mandato de elaborar lineamientos de identificación de pueblos indígenas, pieza sin la cual la consulta suele naufragar en la pregunta previa de a quién se consulta.

Y hay un avance menos visible pero valioso: al positivizar cinco medidas, la norma reduce la discrecionalidad. Donde hay lista, hay menos espacio para que la administración decida, caso por caso, que «esta vez no corresponde consultar». La regla escrita es siempre un freno al arbitrio.

VII. Lo que no cambia, o cambia hacia atrás

1. El pecado de origen: la norma que ordena consultar no fue consultada. La resolución identifica medidas que afectan directamente a los pueblos y define cuándo y cómo se les consultará. Determinar el «cuándo» de un derecho es, en sí mismo, una decisión que incide en su ejercicio —y el Tribunal Constitucional lo dijo con todas sus letras al advertir que fijar el momento exacto de la consulta «afectaría directamente a las comunidades indígenas o nativas».[22] Que semejante norma se dicte sin proceso consultivo repite el vicio que dice corregir: se legisla sobre la voz de los pueblos sin darles la voz. La objeción no es formalista; es la misma que un magistrado del propio Tribunal ya formuló para pedir que se declarara fundada la demanda de IDLADS, y es la misma que sostiene toda la arquitectura del Convenio 169.

2. La oportunidad decisiva sigue intacta —y tardía. Aquí reside la crítica más dura. La medida 5, la que abre la explotación de un lote, se consulta «antes de emitir el Decreto Supremo» de suscripción.[23] Es exactamente el mismo momento de 2015 y de 2012: al final de la cadena, cuando el lote ya fue delimitado, licitado y negociado. Perú no ha movido el eslabón que importa. Y lo grave es que el Tribunal ya había ordenado leer ese extremo de otra manera: la oportunidad debe ser «previa y apropiada», con «canales de diálogo abiertos durante todo el seguimiento» del proyecto.[24] Una consulta atada a la firma del contrato no es previa a la decisión de contratar; es apenas previa a estampar lo ya decidido. El contraste externo es demoledor: tras ser condenado en Sarayaku, Ecuador situó la consulta en la fase de licitación y asignación de bloques, antes de comprometer el territorio.[25] El artículo 15.2 pide consultar antes de «autorizar»; el Estado peruano consulta antes de «suscribir». Entre autorizar y suscribir hay un abismo, y en ese abismo cabe el destino de un pueblo.

3. El desplazamiento hacia la obra puede diluir la consulta sobre la decisión. El MINEM sostuvo que la afectación se produce «durante la construcción de la infraestructura y no al momento de otorgar la concesión».[26] La afirmación es parcialmente cierta y peligrosamente incompleta. Es cierto que la obra afecta; es falso que la concesión no lo haga. Trasladar el foco de la consulta al momento de ejecutar las obras corre el riesgo de naturalizar la concesión previa como un hecho consumado, no consultable, sobre el cual solo cabe negociar los daños de su ejecución. Se consulta el «cómo» de la obra para no consultar el «si» del proyecto. Es la vieja astucia de discutir el color de las paredes cuando la casa ya está construida sobre tierra ajena.

4. Las ausencias del catálogo. La lista, más larga que antes, sigue teniendo huecos estratégicos. No figuran como medidas consultables la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental de los proyectos hidrocarburíferos —a diferencia del subsector minero, donde la consulta se ancla al instrumento ambiental—, ni las autorizaciones de exploración sísmica o de perforación exploratoria, que introducen explosivos y campamentos en el territorio mucho antes de cualquier ducto. Aquí opera una paradoja que el Tribunal permite desnudar: en derecho, la lista no es taxativa —fund. 57 dixit— y esas medidas omitidas deberían consultarse si afectan directamente; pero en la práctica administrativa, lo que no está escrito no se consulta. El problema, entonces, no es solo la norma: es la distancia entre el derecho declarado por el Tribunal y el derecho que efectivamente se vive en las oficinas. La reforma tuvo la ocasión de cerrar esa brecha positivando lo que el Tribunal ya había declarado, y la dejó abierta.

5. El eslabón invisible: la servidumbre que ocupa la tierra no se consulta. Hay una omisión que pesa más que las anteriores, porque no roza la periferia del territorio: lo ocupa. La Ley Orgánica de Hidrocarburos «establece la servidumbre legal de paso» para las actividades del sector y remite su trámite al reglamento.[27] Ese reglamento —el de transporte por ductos— regula la negociación e imposición de servidumbres, y cuando el predio pertenece al Estado la carga se constituye por Resolución Suprema, sin que el dueño ancestral deba siquiera consentir.[28] Repárese en lo que esto significa. La servidumbre no autoriza una obra lejana: grava el suelo, el subsuelo y el aire de un territorio concreto; abre trochas, entierra tuberías, veda la siembra sobre la franja, condiciona el paso. Es el acto que con mayor crudeza materializa la presencia extractiva sobre la vida de un pueblo. Y, sin embargo, la RM N.° 297-2026 no lo enumera: consulta la «autorización de obras» del concesionario, pero calla sobre el gravamen que convierte la tierra comunal en tierra sirviente. La propia ley delata la asimetría con su vocabulario, pues reduce el vínculo del pueblo con su territorio a «perjuicios económicos» que se «indemnizan», como si lo que se pierde cuando un ducto parte en dos una chacra fuese una cifra y no un mundo. Para el derecho civil, un predio sirviente es una cosa que soporta el peso de otra; para quien lo habita, es el lugar donde entierra a sus muertos y nombra a sus ríos. Aquí la primera semilla del Tribunal reaparece con filo doble: si fijar el momento de la consulta afecta directamente a las comunidades, imponer sobre su suelo una servidumbre de vocación perpetua las afecta de modo aún más directo e irreversible. La lista, recuérdese, no es techo —fund. 57 dixit—; pero en la práctica administrativa lo que no está escrito no se consulta. Quien ha litigado las servidumbres del Oleoducto Norperuano sabe que ese silencio no es una hipótesis de aula: es el camino por el que la tubería llegó primero y la pregunta, nunca.

6. Sin consulta única por proyecto: el riesgo de la fragmentación. El subsector minero consagró el criterio de un solo proceso de consulta cuando varias autorizaciones integran un mismo proyecto.[29] La RM N.° 297-2026 no recoge ese principio. Al trocear el proyecto en autorizaciones sucesivas, cada una con su pequeña consulta, se corre el peligro de que ninguna alcance a ver el conjunto: el pueblo consultado sobre un tramo de ducto puede no advertir que consiente, por partes, un proyecto que rechazaría entero. La suma de consultas parciales no equivale a la consulta del todo. Y esto choca de frente con el mandato del Tribunal de mantener el diálogo abierto «durante todo el seguimiento del proyecto» como una unidad, no como una colección de trámites inconexos.

7. Perupetro, juez y parte. La norma dispone que «PERUPETRO S.A. debe apoyar» a la Oficina General de Gestión Social en el procedimiento.[30] Perupetro es, a la vez, la entidad que negocia y suscribe los contratos cuyo territorio se consulta. Que la contraparte interesada en cerrar el contrato «apoye» el proceso destinado a examinar si ese contrato debe cerrarse introduce una tensión estructural con el deber de buena fe e imparcialidad que la consulta exige —una buena fe que el Tribunal colocó entre las características esenciales del derecho—.[31] No se trata de presumir mala fe, sino de reconocer que el diseño coloca al interesado dentro del procedimiento que debía vigilarlo. El zorro no debería apoyar la vigilancia del gallinero, por bien intencionado que se declare.

8. El vacío de los 180 días. El mandato de elaborar los lineamientos de identificación de pueblos es un acierto, pero se difiere hasta ciento ochenta días hábiles —cerca de nueve meses de calendario administrativo—.[32] Durante ese interregno, la identificación de a quién se consulta queda huérfana de criterio propio. Un derecho cuyo presupuesto se posterga es un derecho que, mientras tanto, puede administrarse a discreción. Y la discreción, en materia de consulta, ha sido históricamente la puerta trasera por donde se escapa el deber.

VIII. Balance: el arte de avanzar sin moverse del sitio

La Resolución Ministerial N.° 297-2026 puede leerse a la luz de las dos órdenes que el Tribunal Constitucional dejó en el caso de IDLADS, y la lectura es reveladora. El Tribunal mandó dos cosas: ampliar el objeto de la consulta —la lista no es techo— y cuidar el momento —la oportunidad debe ser previa y apropiada, no un sello final—. La reforma obedeció la primera orden y desoyó la segunda. Amplió la periferia y congeló el centro. Cumplió en el eje que menos cuesta —agregar trámites— y se abstuvo en el eje que más cuesta —adelantar la decisión—. Es, en su superficie, un avance: más medidas, órgano especializado, lineamientos ordenados. Y es, en su núcleo, una continuidad: el momento en que se decide entregar el subsuelo de un territorio indígena sigue custodiado por una consulta que llega cuando la decisión ya fue tomada. El Estado amplió las salas de la casa, pero dejó la puerta principal donde estaba, y esa puerta se abre hacia dentro solo cuando ya no queda nada por decidir.

Hay una gramática del poder que rara vez se confiesa: consultar mucho sobre lo secundario para no consultar lo esencial. Cuando la participación se ofrece únicamente sobre el modo de ejecutar lo ya resuelto, la consulta corre el riesgo de volverse un simulacro —la escenografía del diálogo sin su sustancia— y de operar como ese rito que consagra la decisión ajena revistiéndola de legitimidad participada. El territorio consultado tarde no es, en rigor, un territorio consultado: es un territorio notificado. Y un pueblo notificado no es un pueblo escuchado, por más actas que se firmen.

Lo notable es que el estándar no hay que inventarlo: ya existe, y lo fijó el propio Tribunal peruano en el expediente que IDLADS impulsó. No hace falta un catálogo más nutrido de trámites; hace falta que la consulta anteceda a la autorización, no que la acompañe a la firma; que el momento sea previa y apropiada; que la lista se lea como piso y no como techo; y que la participación de los pueblos llegue también al diseño de las reglas, tal como la exhortación de 2021 lo pidió y todavía aguarda. Mientras el nuevo Reglamento de Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos se discute en prepublicación,[33] hay una oportunidad —y una responsabilidad— de corregir el eslabón que esta resolución no tocó: llevar la consulta al momento en que se decide crear y licitar el lote, incorporar los instrumentos de gestión ambiental y las autorizaciones de exploración al objeto consultable, y consagrar la consulta única por proyecto.

La medida de una democracia no está en cuántas veces pregunta, sino en cuándo pregunta y en si está dispuesta a que la respuesta cambie el rumbo. Una consulta que solo puede decir sí a lo ya decidido no es un puente entre el Estado y los pueblos: es un espejo en el que el Estado se contempla creyéndose escuchado. El Tribunal Constitucional dejó la partitura escrita hace un lustro; la reforma de 2026 la interpretó a medias. Reconozcamos el avance; nombremos, con la misma franqueza, lo que aún no se mueve. La tierra sabe esperar, pero no perdona la tardanza.

Lima, 26 de julio de 2026

Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú- IDLADS PERÚ

[1] Resolución Ministerial N.° 297-2026-MINEM/DM, Diario Oficial El Peruano, Normas Legales, 25 de julio de 2026, pp. 45-47 (cód. 2537925-1). Sede digital del MINEM: https://www.gob.pe/minem.

[2] Tribunal Constitucional, Pleno. Sentencia 652/2021, Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, del 8 de junio de 2021, IDLADS Perú, representado por Henry Oleff Carhuatocto Sandoval. Texto oficial: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2021/01717-2014-AC.pdf.

[3] Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales (1989), art. 15.2. Texto oficial: https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/indigenous-and-tribal-peoples-convention-1989-no-169.

[4] Ley N.° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, arts. 2, 3, 9 y 17. Portal del Estado peruano: https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales (Ley N.° 29785).

[5] Corte IDH, Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de fondo y reparaciones del 27 de junio de 2012, párrs. 167 y 180. El propio Tribunal Constitucional peruano invoca este estándar en el Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 42, junto con el caso Saramaka vs. Surinam (2007), párr. 133.

[6] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, voto singular del magistrado Sardón de Taboada: «el derecho a la consulta previa no está reconocido por la Constitución»; «La Constitución no establece que los tratados sobre derechos humanos tengan necesariamente rango constitucional. Tienen solo rango legal».

[7] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 22.

[8] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 42, que ancla la oportunidad de la consulta en los estándares de la Corte IDH «en virtud de la IV disposición final y transitoria de la Constitución, en concordancia con el artículo V del título preliminar del Código Procesal Constitucional».

[9] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, funds. 4 y 6.

[10] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 46.

[11] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 51 (interpretación conforme, bajo el principio pro persona, del extremo relativo a la oportunidad de la consulta), en concordancia con los funds. 41-44 y 47.

[12] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, funds. 53 y 57.

[13] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, punto resolutivo 3 y fund. 61.

[14] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, funds. 4, 9 y 11.

[15] Resolución Ministerial N.° 209-2015-MEM/DM, del 4 de mayo de 2015. Sobre su contenido y la dirección a cargo (DGAAE), véase Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 5. Repositorio del MINEM: https://minem.gob.pe/_legislacionM.php?idSector=3&idLegislacion=10193.

[16] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 33, cuadro de HIDROCARBUROS: «Decreto Supremo que aprueba la suscripción de Contratos de Exploración y Explotación de lotes petroleros y gasfiteros», oportunidad «Antes de emitir el Decreto Supremo».

[17] Análisis del contenido de la medida consultada en hidrocarburos —el decreto supremo que aprueba la suscripción de contratos de licencia—, en Deusto Journal of Human Rights, N.° 5/2020, pp. 155-186: https://djhr.revistas.deusto.es/article/download/1793/2185/.

[18] Resolución Ministerial N.° 104-2024-MINEM/DM (13 de marzo de 2024), que dejó sin efecto el extremo de electricidad de la RM N.° 209-2015-MEM/DM: https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2269496-1.

[19] R.M. N.° 297-2026-MINEM/DM, cit. (nota 1), art. 1 (relación de las cinco medidas administrativas objeto de consulta previa).

[20] Decreto Supremo N.° 018-2025-EM (27 de septiembre de 2025), que incorporó la evaluación de consulta previa en las autorizaciones de obras de ductos. Cobertura y exposición de motivos reseñadas en Infobae Perú (29/09/2025): https://www.infobae.com/peru/2025/09/29/vuelco-en-el-sector-hidrocarburos-consulta-previa-sera-obligatoria-antes-de-obras-de-gas-natural-y-transporte-de-energias-en-peru/.

[21] Compárese con la exhortación del Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 61 y punto resolutivo 3, y con el reconocimiento del propio MINEM en la prepublicación reseñada en Infobae Perú (02/07/2025): https://www.infobae.com/peru/2025/07/02/gas-natural-minem-cambia-las-reglas-para-la-consulta-previa-de-pueblos-indigenas-en-proyectos-de-distribucion-que-plantea/.

[22] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 46; y voto singular de Espinosa-Saldaña Barrera, fund. 9.

[23] R.M. N.° 297-2026-MINEM/DM, cit. (nota 1), art. 1, medida N.° 5: «Decreto Supremo que aprueba la suscripción de Contratos de Exploración y Explotación de lotes petroleros y gasíferos»; oportunidad: «Antes de emitir el Decreto Supremo».

[24] Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 51.

[25] Tras Sarayaku, Ecuador ubicó la consulta en la fase de licitación y asignación de bloques (Decreto Ejecutivo 1247, 2012); persisten, sin embargo, incumplimientos denunciados por CEJIL: https://cejil.org/comunicado-de-prensa/el-pueblo-kichwa-de-sarayaku-muestra-preocupacion-frente-al-segundo-aniversario-de-la-sentencia-emitida-por-la-corte-idh/.

[26] Posición del MINEM en la exposición de motivos del DS N.° 018-2025-EM (la afectación se produciría durante la construcción de la infraestructura y no al otorgar la concesión), cit. (nota 20).

[27] Ley N.° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos (Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo N.° 042-2005-EM), art. 83: «Se establece la servidumbre legal de paso, para los casos en que sea necesaria para las actividades de Hidrocarburos comprendidas en los Títulos II, III y VIII»; y art. 82, que faculta a gestionar «derechos de servidumbre, uso de agua y derechos de superficie […] sobre terrenos públicos o privados» y remite los «perjuicios económicos» a mera indemnización. Repositorio oficial de Osinergmin: https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/PlantillaMarcoLegalBusqueda/Ley%20N%C2%BA%2026221.pdf.

[28] Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, aprobado por Decreto Supremo N.° 081-2007-EM, arts. 94 a 104 (negociación e imposición de servidumbres). Su constitución sobre bienes del Estado se aprueba por Resolución Suprema —p. ej. la R.S. N.° 029-2014-EM, que constituyó servidumbre de ocupación, paso y tránsito a favor de Transportadora de Gas del Perú S.A.—, sin proceso de consulta previa. Repositorio oficial de Osinergmin: https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/PlantillaMarcoLegalBusqueda/DS-081-2007-EM.pdf.

[29] Sobre el estándar de consulta única por proyecto en el subsector minero, véase la Resolución Ministerial N.° 403-2019-MINEM-SM y su comentario en IUS360: https://ius360.com/la-consulta-previa-en-mineria-a-proposito-de-la-publicacion-de-la-resolucion-ministerial-no-403-2019-minem-sm/.

[30] R.M. N.° 297-2026-MINEM/DM, cit. (nota 1), art. 2: «PERUPETRO S.A. debe apoyar a la Oficina General de Gestión Social […] en el procedimiento de consulta previa, según corresponda».

[31] La buena fe como característica esencial de la consulta: Exp. N.° 01717-2014-PC/TC, fund. 26, con cita del Exp. N.° 00022-2009-PI/TC, fund. 26.

[32] R.M. N.° 297-2026-MINEM/DM, cit. (nota 1), art. 3 (plazo máximo de ciento ochenta [180] días hábiles para elaborar los lineamientos de identificación de pueblos indígenas u originarios).

[33] Resolución Ministerial N.° 240-2026-MINEM/DM (13 de junio de 2026), que prepublica el proyecto de nuevo Reglamento de las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, en reemplazo del DS N.° 032-2004-EM: https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2525149-1.