Análisis crítico sobre la delegación de facultades legislativas y su impacto en los derechos humanos
Hay gestos que parecen administrativos y son, en realidad, fundacionales. Delegar facultades legislativas es uno de ellos. El Congreso no cede un trámite: presta la pluma con la que se escribe la ley, y la presta a quien manda. Durante ciento veinte días —así lo pide la exposición de motivos, «por el plazo de ciento veinte (120) días calendario»—, el Poder Ejecutivo podría escribir, sin más testigos que sus propios informes, sobre siete materias que abarcan casi todo lo legislable: seguridad y materia penal, empleo y despido, tributos, minería e hidrocarburos, la estructura misma del Estado y, lo que aquí más nos importa, «recursos naturales y áreas naturales protegidas». La pregunta que conviene hacerse no es si el gobierno tiene fines legítimos —los tiene, y los nombra—, sino qué le ocurre a un país cuando decide sus asuntos más graves lejos de la plaza, a la luz apagada de un despacho.
Es honesto reconocer el punto de partida. La presidenta habló, el 28 de julio, de dos urgencias reales: la mitigación del Fenómeno El Niño y la seguridad ciudadana. Nadie que haya visto un río salirse de madre, o que haya recibido una llamada de extorsión, puede llamar imaginarias a esas amenazas. El Niño de 2017 dejó muertos y pueblos partidos; la extorsión hoy ahoga al comerciante y al transportista. Que la mayoría de los peruanos pida priorizar la seguridad no es un capricho: es un dolor. De ahí el eslogan que resume la lógica del pedido: el clima no espera los tiempos de la burocracia. Es una buena frase. También es, exactamente, el problema.
Porque la delegación no se pide para el clima ni para la extorsión únicamente. Se pide, en el mismo documento, para siete ejes que tocan a millones, y el argumento de la urgencia —verdadero para dos frentes— se extiende como manto sobre los otros cinco. Aquí empieza el análisis.
I. La arquitectura de una entrega
Conviene leer la exposición de motivos como se lee una norma: primero el texto, después la interpretación. El documento no oculta su método. Reconoce que «la vía legislativa ordinaria constituye el cauce natural para estas reformas», pero afirma que la tramitación parlamentaria «requiere plazos prolongados que resultan incompatibles con la urgencia del diagnóstico». La confesión es límpida: se pide legislar por decreto no porque la materia sea indelegable al debate, sino porque el debate es lento. Se cambia deliberación por celeridad, y se llama a ese cambio modernización.
Un Estado que legisla así invierte el orden natural de la democracia. La ley deja de ser el resultado visible de un debate y pasa a ser un hecho consumado que se conoce cuando ya rige. La discusión pública —esa conversación incómoda, lenta, plural, donde los afectados discuten con quienes deciden— se declara un lujo que la emergencia no puede permitirse. Y como toda emergencia tiende a durar más que su causa, el riesgo no es teórico: es que la excepción se instale como costumbre. Ya se advirtió, hace casi un siglo, que la tradición de los oprimidos enseña que el estado de excepción en que viven no es la excepción, sino la regla. La frase servía para otro continente y otra guerra; describe, sin embargo, con precisión incómoda, la sensación de quien en el Perú profundo lleva décadas bajo estados de emergencia que se renuevan como si el calendario no avanzara.
II. Los cuerpos: seguridad, cárcel y la excepción hecha hábito
El primer bloque de la delegación —el que goza de mayor legitimidad aparente— es el de seguridad. Y es también donde la memoria del país debería encender una alarma. La exposición de motivos pide «regular la participación temporal y excepcional de las Fuerzas Armadas en la seguridad y apoyo operativo del Sistema Nacional Especializado de Internamiento y Reinserción Social». En el discurso, la fórmula fue más nítida: durante los estados de emergencia, las Fuerzas Armadas asumirían el liderazgo de las operaciones de seguridad y del control del orden interno.
Las palabras «temporal» y «excepcional» son el sedante de la frase. Pero un poder penal escrito por decreto, sin debate, y ejecutado por una institución entrenada para la guerra y no para la custodia, tiene una gramática propia. La historia peruana conoce el precio de confundir al enemigo externo con el vecino sospechoso: lo pagó con desapariciones, con fosas, con una Comisión de la Verdad que todavía no termina de ser escuchada. Militarizar la seguridad interna y las cárceles por vía de facultades delegadas —es decir, sin la ley discutida en el Pleno, sin control previo, con la sola exposición de motivos del propio Ejecutivo— no fortalece el orden: reorganiza el poder sobre los cuerpos. Quien decide quién entra, quién sale y bajo qué régimen se administra la vida del recluido, ejerce sobre él la forma más antigua y más peligrosa de la soberanía. El derecho penal es, de todas las ramas, la que menos tolera la penumbra, porque en ella se juega la libertad de la persona concreta, no la eficiencia del sistema. Legislar el castigo a puerta cerrada es, en el fondo, decidir sobre la vida y la muerte sin que la vida y la muerte tengan voz en la mesa.
III. La tierra sin categoría: áreas protegidas y derechos ambientales
Aquí el proyecto muestra su mano con una franqueza casi didáctica. Bajo el rótulo de «materia ambiental» (Art. 2.5.2.10 de la exposición), se admite sin rodeos que la regulación ambiental «se ha convertido en un obstáculo significativo para el desarrollo de proyectos de inversión», y se propone una «reforma integral del SEIA» cuyo eje es la velocidad. La palabra que gobierna el capítulo —«armonizar» la protección con el desarrollo— es de esas que suenan a equilibrio y significan otra cosa. El texto lo aclara sin pudor.
Traduzcamos, porque la técnica jurídica no debe servir para esconder. La propuesta plantea, para proyectos de bajo impacto, «aprobación automática o cuasi automática, sujeta a fiscalización posterior», y fijar plazos con «silencio administrativo positivo cuando la autoridad no se pronuncie». Silencio administrativo positivo en materia ambiental significa que si el Estado no responde a tiempo, el permiso se entiende otorgado: el instrumento ambiental deja de ser una decisión y pasa a ser un reloj. Y hay más: el texto propone que el SENACE «no requiere de opiniones técnicas vinculantes o favorables» de entidades como la Autoridad Nacional del Agua, el SERNANP o el SERFOR. Es decir, se propone silenciar la voz técnica del guardián del agua, del guardián de las áreas protegidas y del guardián del bosque, dejando la certificación ambiental en manos de una sola entidad apurada por resolver.
Cuando se aplica esta lógica a las áreas naturales protegidas, la exposición sí introduce una cautela: mantiene el silencio administrativo positivo, y no la aprobación automática, cuando el proyecto «se ubique o se superponga» con un ANP, con territorios de pueblos originarios o con zonas arqueológicas. Pero léase con cuidado el reverso de esa cautela: para todo lo demás —para el ecosistema que aún no fue declarado área protegida— rige la aprobación automática. Y ahí está la trampa. Quedaría plenamente resguardado solo lo que el Estado ya nombró; quedaría desprotegido, de facto, todo lo que todavía no alcanzó categoría oficial: cabeceras de cuenca, humedales, bosques secos, lomas costeras. Como si existir para el derecho dependiera de haber sido inscrito a tiempo en un registro. El agua que nace en una cabecera de cuenca no sabe de categorías; los pueblos que beben de ella, sí lo sufrirán.
Todo esto choca de frente con dos principios que no son adorno doctrinal, sino columna del derecho ambiental peruano, expresamente reconocidos en el Título Preliminar de la Ley General del Ambiente: el principio precautorio, que ordena actuar aun sin certeza científica plena cuando hay amenaza de daño grave o irreversible, y el principio de no regresión, que prohíbe retroceder en el nivel de protección ya alcanzado. Un decreto que sustituya la evaluación por el silencio, y la prevención por la fiscalización tardía, no armoniza nada: regresa. Y regresa allí donde la reparación es más cara que la prevención y a menudo imposible: cuando el bosque ya cayó, cuando el río ya se enturbió, el silencio positivo no devuelve el árbol ni limpia el agua.
Hay, además, una omisión que la letra pequeña revela mejor que cualquier declaración. La misma exposición reconoce que, en materia de compatibilidad entre áreas protegidas y actividad económica, las restricciones deberían «sustentarse en evidencia científica debidamente evaluada». Suena razonable. Pero en un país megadiverso, donde la ciencia siempre va detrás de la vida que estudia, condicionar la protección a una certeza plena y previa invierte la carga de la prueba: exigir prueba científica acabada antes de proteger es una forma elegante de no proteger. El principio precautorio existe, precisamente, para el reino de la incertidumbre. Sustituirlo por la exigencia de certeza es derogarlo con buenos modales.
IV. Los pueblos sin nombre en el mapa: consulta previa y reservas indígenas
Si la excepción de la deliberación pública es grave, más grave todavía es lo que el proyecto hace con la consulta previa. La consulta previa, libre e informada no es una gentileza del Estado peruano: es una obligación internacional derivada del Convenio 169 de la OIT, tratado con rango constitucional, y por tanto materia que ninguna ley delegante puede desactivar. Y sin embargo, en el capítulo de minería, la exposición de motivos propone acotarla con precisión quirúrgica: que «solo son materia de consulta previa las autorizaciones de inicio de actividades de explotación u otorgamiento de concesiones de beneficio», que «no serán materia de consulta previa las modificaciones de aquellas», y que en exploración la consulta «solo aplica a los EIA-sd». No se deroga la consulta: se la reduce a un punto tan estrecho del ciclo minero que, en la práctica, la mayor parte de las decisiones que afectan un territorio indígena escaparían de ella.
El discurso del 28 de julio, por su parte, no mencionó la consulta previa. Tampoco la titulación de territorios indígenas, ni a los pueblos en aislamiento y contacto inicial, ni la protección de los defensores ambientales que mueren cada año por cuidar lo que el Estado no cuida. El silencio, en política, también legisla. Y sobre ese silencio pesa un dato descarnado: cerca de veinte millones de hectáreas de territorios indígenas en la Amazonía peruana carecen de reconocimiento legal o de seguridad jurídica. Son pueblos que existen sobre la tierra pero no del todo sobre el mapa del Estado; que tienen casa pero no título. Frente a un régimen de «aprobación automática» de instrumentos ambientales para todo lo que no esté formalmente categorizado, y frente a una consulta previa reducida a su mínima expresión, serían los más fáciles de pasar por alto: no figuran donde el papel exige figurar, y el papel es ahora el único guardián que quedaría.
La amenaza es especialmente aguda para las reservas indígenas y para los pueblos en aislamiento. Un régimen que acelera hidrocarburos —la exposición pide expresamente promover «la exploración y explotación de hidrocarburos» y reducir los plazos de un permiso «de 4 años a 4-6 meses»— y que a la vez recorta la consulta y silencia las opiniones técnicas del SERNANP, dibuja el escenario perfecto para que un lote petrolero o una vía se superpongan a una reserva sin que nadie con competencia técnica pueda oponerse a tiempo. Y en un territorio donde vive gente que ha elegido no ser contactada, un error administrativo no se corrige con una multa: se paga con vidas.
Hace décadas se escribió que la tragedia del despojado no era la pérdida de este o aquel derecho, sino la pérdida de la comunidad dispuesta a garantizarle cualquier derecho: la pérdida del derecho a tener derechos. La comunidad amazónica sin título no es apátrida, pero habita una intemperie jurídica parecida. Y el discurso de la unidad —un solo Perú, vibrante, multicultural, milenario— corre el riesgo de volverse, para ella, una hermosa cortina. Porque proclamar la unidad multicultural mientras se legisla sin consultar a las culturas es celebrar la diferencia como adorno y negarla como derecho. La colonialidad no terminó con la independencia: sobrevive cada vez que el Estado decide que sabe, mejor que el pueblo consultado, qué le conviene a su río. Un solo Perú, sí; pero no el de la foto, sino el de la mesa donde todos se sientan a decidir. Ese Perú es el que la delegación deja fuera de la sala.
V. El trabajo como variable de ajuste: derechos laborales y juventud
El capítulo laboral de la exposición de motivos merece leerse con la misma lupa. Su diagnóstico es real —siete de cada diez trabajadores en la informalidad, una protección social que no alcanza— y nadie serio lo niega. Pero del diagnóstico verdadero se salta a un remedio que apunta, una y otra vez, en la misma dirección: aligerar la protección del trabajador con nombre de «flexibilidad». El propio texto lo dice sin eufemismos entre sus propuestas: «flexibilizar la protección frente al despido dentro de un régimen común». Traducido: allí donde hoy el despido sin causa puede dar lugar a la reposición, mañana podría bastar una indemnización. La estabilidad deja de ser un derecho y pasa a ser un precio.
La exposición presenta como rigidez lo que en verdad es garantía. Llama «rigideces del mercado laboral» a la jurisprudencia constitucional que, durante veinticinco años, ha entendido que un despido arbitrario puede repararse con la reposición y no solo con dinero. Propone un «régimen laboral único» en el que los derechos —CTS, gratificaciones, aportes a salud y pensiones— se «gradúen» según el salario, es decir, se reduzcan en los tramos bajos, que son justamente donde están los más vulnerables. Propone revisar los umbrales de participación en utilidades y «ajustar» el régimen de cese colectivo para permitir despidos por causas económicas con menos frenos. Cada medida, por separado, se viste de tecnicismo; juntas, trasladan el riesgo de la empresa al trabajador. Se llama a esto «no reducir beneficios sino eliminar incentivos a la informalidad», pero el trabajador cuya reposición se convierte en indemnización sabe distinguir la diferencia.
Hay un detalle que retrata el conjunto: la exposición dedica un apartado a la «racionalización de los feriados», con cifras del Banco Central sobre el costo de cada día no laborable en puntos del PBI. Se puede discutir el número de feriados; lo revelador es la jerarquía de valores que asoma. El descanso del trabajador se mide en pérdida de producto; su estabilidad, en sobrecosto; su reposición, en rigidez. El ser humano que trabaja aparece, en todo el capítulo, no como el fin de la economía sino como una de sus fricciones. Y una reforma que ve al trabajador como fricción tenderá, decreto tras decreto, a limarlo.
El caso de los jóvenes es el más delicado, porque se los invoca para protegerlos y se los expone. La exposición propone un «Decreto Legislativo específico» para el empleo juvenil y créditos tributarios por contratar jóvenes. Suena bien. Pero el mismo texto advierte que un régimen así busca «mecanismos de contratación laboral» y «regímenes de beneficios» diferenciados: es decir, la puerta a un trabajador joven más barato, con menos derechos, presentado como oportunidad. La historia peruana reciente conoce ese guion —se llamó, en su momento, «Ley Pulpín», y la calle la tumbó—. Un empleo que se abarata quitando derechos no integra al joven a la ciudadanía laboral: lo inaugura en la precariedad y le enseña que su primer contrato es también su primera renuncia. Formar para el trabajo es un deber del Estado; convertir la juventud en la variable de ajuste del costo laboral es otra cosa, y conviene no confundirlas.
Todo esto, recordémoslo, se pide por decreto. Un régimen laboral rediseñado sin las centrales sindicales en la mesa, sin dictamen de comisión, sin el contrapeso del debate, escrito por quien tiene la pluma y revisado —si acaso— cuando ya rige. La materia laboral es de las que más exigen deliberación, porque en ella se enfrentan intereses legítimos que solo el debate público puede equilibrar. Sustraerla al Congreso y entregarla al despacho es decidir de antemano quién gana esa disputa.
VI. La democracia a puerta cerrada
Queda el bien más abstracto y, por eso mismo, el que más silenciosamente se erosiona: la democracia. No se pierde de un golpe; se adelgaza. La exposición contiene, en su eje de «reforma del Estado», un apartado que pocos han leído y que merece leerse dos veces. Propone «mecanismos de participación técnica institucional» en «procesos constitucionales, contencioso-administrativos, civiles u otros» en los que la entidad pública titular de un contrato de Asociación Público-Privada «no sea parte procesal» y la decisión judicial «pueda incidir» sobre ese contrato.
Detengámonos, porque esto toca la médula del Estado de Derecho. El amparo y la acción popular son las armas del ciudadano ordinario frente al poder: el modo en que un pueblo, una comunidad, una organización sin recursos puede detener en sede judicial una norma o un acto que vulnera la Constitución. Que el Estado se dote de un mecanismo para insertar informes en esos procesos —incluso donde no es parte— con el fin de recordarle al juez el impacto financiero de fallar contra un contrato de inversión, cambia la naturaleza del litigio. La exposición promete que esos informes serán «no vinculantes» y que respetarán la independencia judicial; pero añade una «regla de motivación reforzada» que obliga al juez a justificar por qué se aparta de ellos. Ya no serían el ciudadano y su derecho frente al juez; serían el ciudadano, su derecho, y el peso institucional del Ejecutivo pesando sobre la balanza. La justicia no se rompe: se le pone, discretamente, un dedo encima.
Súmese a esto la facultad, también solicitada, de «crear, extinguir» y reorganizar organismos del Poder Ejecutivo «con facultades para transferir, integrar o reasignar competencias», y se comprenderá el riesgo: un decreto puede reorganizar —o vaciar— la institución que fiscaliza aquello que otro decreto acaba de desregular. La casa se remodela mientras se apagan las luces. Y a ello se agrega, en materia de integridad, el pedido de «proteger» a los funcionarios que deciden sobre inversiones frente a lo que la exposición llama «parálisis decisional»: un blindaje que, mal calibrado, puede volverse impunidad para la decisión apresurada que causa el daño.
La presidenta cerró su mensaje ratificando el respeto a la independencia de poderes y a la libertad de prensa. Son compromisos que hay que tomarle en serio y recordarle a diario. Pero la democracia no se mide por las declaraciones de sus gobernantes, sino por las cuentas que están dispuestos a rendir cuando nadie los obliga. Legislar sin consulta, blindar contratos frente a jueces, reorganizar contralores por decreto: cada pieza, por separado, admite defensa técnica; juntas, dibujan un poder que prefiere no ser molestado. Y un poder al que nada molesta deja de ser, poco a poco, un poder democrático, aunque conserve intactas todas sus palabras.
VII. El umbral bicameral: lo que la Constitución presta y lo que no
Y sin embargo, nada de esto está escrito todavía. El verbo de la pregunta —«si le dan»— es condicional, y en ese condicional vive la república. Aquí conviene precisar, porque el Perú estrena un Congreso de dos cámaras y las reglas del juego han cambiado. Desde julio de 2026 rige la reforma de la Ley 31988: el Poder Legislativo reside en el Senado y en la Cámara de Diputados. Y esa arquitectura altera por completo el itinerario del Fujishock.
Primer punto, el decisivo: la ley autoritativa de delegación de facultades no es una ley cualquiera. La propia Constitución la enumera, en su artículo 101, entre las materias que ni siquiera pueden delegarse a la Comisión Permanente. Es una ley reforzada, que exige el pleno de las cámaras. Y su itinerario, fijado en el reformado artículo 105, empieza en la Cámara de Diputados como cámara de origen y pasa al Senado como cámara revisora. La regla es tajante: «Rechazado el proyecto de ley por la Cámara de Diputados, este se archiva». De modo que el umbral real, el que el gobierno aún no ha cruzado, es la Cámara de Diputados. Si allí el paquete se rechaza en bloque, se archiva, y no hay Senado que lo reviva. La casa de los diputados es la puerta; si no se abre, no hay pasillo.
Segundo punto, que corrige una esperanza y abre otra. El Senado no puede resucitar lo que Diputados mató, pero sí puede modificar lo que Diputados apruebe. El artículo 105 lo dice: «el Senado aprueba o modifica la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados». Esa palabra —modifica— tiene doble filo. Significa que, si Diputados aprueba una delegación recortada —digamos, sin la materia ambiental, o sin la laboral—, el Senado, como cámara revisora, podría en teoría ensanchar de nuevo el perímetro que Diputados había estrechado, devolviendo al Ejecutivo facultades que la cámara de origen le había negado. El rescate senatorial existe, pero opera sobre un texto vivo, no sobre un texto archivado: el Senado puede reabrir lo que Diputados dejó entornado, jamás lo que Diputados cerró con llave. La defensa de los derechos, por tanto, no se agota en Diputados: debe sostenerse también en el Senado, porque una victoria en la cámara baja puede deshacerse en la alta.
Tercer punto, el que despeja el fantasma del autogolpe. Circula el temor de que, si el Congreso le niega las facultades, la presidenta pueda disolverlo y gobernar sin él. La Constitución reformada no lo permite. El artículo 134 es preciso: el presidente solo puede disolver la Cámara de Diputados «si ésta ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros». Negar una delegación de facultades no es negar la cuestión de confianza; rechazar el Fujishock no habilita, por sí mismo, disolución alguna. La única ruta hacia la disolución seguiría siendo la vieja y desgastada mecánica de forzar dos crisis de gabinete —un camino largo, visible y políticamente costoso—. Y aun si se recorriera hasta el final, la reforma pone un límite que antes no existía: «Disuelta la cámara, se mantiene en funciones el Senado, el cual no puede ser disuelto». El Senado es indisoluble. La bicameralidad, que tantas críticas cosecha, resulta ser aquí un cortafuegos: aunque cayera la Cámara de Diputados, quedaría en pie una cámara entera para vigilar los decretos de urgencia del interregno. El presidente que quisiera gobernar a solas encontraría, al fondo del pasillo, una puerta que la Constitución mandó no cerrar.
Porque, además, incluso si se concede, la delegación no es un cheque en blanco. El artículo 104 fija materias indelegables; los tratados de derechos humanos y el Convenio 169 imponen límites que ninguna ley habilitante puede levantar; el Tribunal Constitucional puede revisar los decretos legislativos; el Senado, conforme al nuevo diseño, controla los decretos y puede modificarlos o derogarlos; y la acción popular sigue en pie contra los reglamentos que los desarrollen. La pluma prestada no es una pluma libre: escribe sobre un papel que ya tiene márgenes, y esos márgenes son la Constitución y el derecho internacional. Recordarlo no es formalismo; es la única forma de que la urgencia no se coma al Estado de Derecho con el pretexto de salvarlo.
De ahí que el desenlace no dependa solo de quienes votan en el hemiciclo, sino de quienes vigilan desde afuera: la prensa que la propia presidenta juró respetar, las organizaciones indígenas, los colegios profesionales, la litigación estratégica que convierte cada decreto regresivo en una demanda, cada silencio administrativo positivo en un caso, cada hectárea sin categoría en un argumento ante el juez. La emergencia es real; la respuesta también debe serlo. Pero hay una diferencia moral entre gobernar rápido y gobernar a oscuras, y esa diferencia se llama rendición de cuentas.
Conclusión: los ríos
El gobierno prometió, para enfrentar a El Niño, la descolmatación masiva de los ríos. La imagen es exacta y merece devolverse, porque los ríos enseñan lo que la política olvida. Un río no se domestica tapándole la boca ni acortándole el cauce; se cuida en su origen, allá arriba, en la cabecera de cuenca que este proyecto dejaría sin resguardo. Quien limpia el río abajo y descuida su nacimiento no previene la inundación: la aplaza.
Lo mismo ocurre con el derecho. Se puede acortar el cauce de la ley —suprimir la consulta, apagar la fiscalización, blindar el permiso, aligerar el despido— con la promesa de que el agua correrá más rápido hacia la inversión y el orden. Pero el agua que corre sin cabecera arrastra todo: arrastra el bosque que no tuvo categoría, el pueblo que no tuvo título, el trabajador que no tuvo estabilidad, el joven que no tuvo más que un contrato precario, el proceso que no tuvo debate. Y cuando el río así descolmatado se desborda —y se desborda siempre—, lo hace sobre los mismos de siempre, los que viven aguas abajo, los que nunca fueron consultados sobre la limpieza de su propio río.
Ciento veinte días son pocos en el calendario y muchísimos en la vida de un ecosistema, de una comunidad o de un trabajador. La pregunta no es si el gobierno tiene prisa —la tiene, y en parte con razón—, sino si el país está dispuesto a que la prisa escriba, a solas, lo que solo la deliberación de todos tiene derecho a firmar. La pluma puede prestarse. La cabecera del río, no.
Lima, 30 de julio de 2026
Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú-IDLADS PERÚ
