Cómo la ley APCI reparte la libertad según a quién se sirve
Hay en el largo pasillo del Estado dos puertas contiguas. Por la primera entra, sin llamar, quien llega a extraer. Trae capital, planos, una draga, y el Estado le abre antes de que toque: pase usted, lo estábamos esperando. Por la segunda espera, de pie, con un expediente entre las manos, quien llega a defender. Trae una donación extranjera para litigar en nombre de una comunidad, y el guardián de esa puerta le dice lo que el guardián le dijo al hombre del campo: todavía no, aún no es el momento, falta la conformidad. Ambos son ciudadanos. Ambos ejercen una libertad que la Constitución dice garantizar por igual. Pero la ley que gobierna las dos puertas ha decidido que una libertad no necesita permiso y la otra sí. Ese reparto —libertad para el que acumula, tutela para el que objeta— es el corazón de la Ley N.° 32301, la llamada Ley APCI, y es lo que la vuelve, bajo su ropaje de transparencia, una norma antiliberal y antidemocrática.
Conviene empezar por el texto, como se empieza siempre, para que nadie tenga que creerme sobre mi palabra.
I. El que invierte no pide permiso
El Decreto Legislativo N.° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, dice en su artículo 2, sin rodeos: «El Estado garantiza la libre iniciativa privada». Y en el artículo 3 define esa iniciativa como el derecho de toda persona «a dedicarse a la actividad económica de su preferencia»[1]. De su preferencia: la fórmula es un acto de confianza. No dice «de la que le autoricen»; dice «de la que ella quiera». El inversionista no somete su proyecto a una conformidad previa. No inscribe la ejecución de su gasto en registro alguno para que un funcionario lo apruebe línea por línea. No rinde cuentas al Estado de en qué invierte su dinero, salvo el tributo y la regulación sectorial que a todos alcanza. Lanza su operación, firma sus contratos, y el Estado no lo vigila: lo promueve. Le monta ferias, le ofrece estabilidad jurídica, lo trata como al motor mismo del desarrollo nacional.
Y esa libertad no se agota en emprender: incluye elegir con quién obligarse. La Constitución lo dice dos veces. En el artículo 2, inciso 14, reconoce a toda persona el derecho «a contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público»; en el artículo 62 garantiza que «las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato» y que «los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase»[2]. El Código Civil desciende al detalle y confía todavía más: las partes «pueden determinar libremente el contenido del contrato, siempre que no sea contrario a norma legal de carácter imperativo» (art. 1354), y —regla que conviene subrayar— «las disposiciones de la ley sobre contratos son supletorias de la voluntad de las partes, salvo que sean imperativas» (art. 1356). Léase despacio: la ley se declara sierva de la voluntad, no su ama. Solo por consideraciones de interés social, público o ético puede imponerle límites al contenido (art. 1355), y aun entonces al contenido, no a la decisión misma de contratar. La doctrina lo ordena en dos planos —la libertad de contratar, que decide si y con quién; la libertad contractual, que decide qué—, y ambos descansan sobre una idea antigua y noble: que la persona es legisladora de sus propios vínculos, que su voluntad se autolegisla. Al inversionista se le respeta ese doble señorío sin reservas. Nadie se sienta a su mesa a preguntarle con quién firma.
Esa es la mitad luminosa del cuadro. Un ciudadano decide crear riqueza y el ordenamiento lo recibe como a un soberano de su propia voluntad. Es, hay que decirlo, la aplicación correcta del principio más antiguo de toda sociedad libre, el que la Constitución guarda en su artículo 2, inciso 24, literal a: «Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe»[3]. La libertad es la regla; la restricción, la excepción que el Estado debe justificar. Hasta aquí, nada que objetar. El problema no es que el inversionista sea libre. El problema es hasta dónde el Estado sostiene esa libertad —y a quién se la niega.
II. La libertad que ni el daño revoca
Sostener la libertad de quien crea riqueza es justo. Lo revelador es que el Estado la sostiene incluso cuando esa riqueza se cobra un precio en salud y en ambiente. La indulgencia no se retira ante el daño: se administra, se aplaza, se reviste de trámite, pero no se retira. Tres ejemplos, tomados del derecho vigente, bastan para verlo.
El primero es la minería. Desde 2017, el Decreto Legislativo N.° 1293 abrió un Registro Integral de Formalización Minera —el REINFO— para que la pequeña minería y la minería artesanal se pusieran en regla. Ocho años y sucesivas prórrogas después, la regla sigue sin llegar: la más reciente, la Ley N.° 32537, publicada el 26 de diciembre de 2025, extendió su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026 «o hasta la entrada en vigor de la Ley MAPE»[4] —una ley que se anuncia y no nace. Un registro concebido para formalizar se ha vuelto, en la lectura de propios y extraños, un salvoconducto: el número «en proceso de formalización» que mantiene la draga mordiendo el lecho del río, vertiendo mercurio donde había peces, y que a la vez blinda al operador frente al decomiso y a la responsabilidad penal por minería ilegal. El plazo que nunca cierra es una autorización que nunca termina. A quien envenena el agua, el Estado le concede tiempo sin fin; a quien quisiera llevar ese envenenamiento ante un juez, le reserva la sospecha sin pausa. Nadie les pide a estos mineros informales que pidan conformidad previa ni que envien sus planes de inversión semestral o anual antes de extraer el metal precioso ni poner la draga en el río.
El segundo son los hidrocarburos y la industria manufacturera. Aquí la misma lógica viste el uniforme de la gestión ambiental. Una operación que ya funciona sin haber acreditado su idoneidad ambiental no se detiene: se «adecúa». Los instrumentos de adecuación —el viejo Programa de Adecuación y Manejo Ambiental y sus herederos correctivos— permiten que la planta emita mientras se regulariza y que el pozo opere mientras se pone al día, en horizontes que se estiran. Para el inversionista, adecuarse es un derecho a seguir; la formalización ambiental es una promesa, no una condición previa. Nadie le exige conformidad previa para seguir transportando petróleo por un Oleoducto que se cae a pedazos, total el ambiente «se ordena después» —si se ordena.
El tercero es el más elocuente, porque el daño aquí no es un riesgo lateral sino el corazón mismo del negocio. El Estado autoriza y promueve la explotación de casinos y máquinas tragamonedas, una industria que sabe productora de ludopatía. La Ley N.° 27153 la regula, la Dirección General de Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas del Mincetur la licencia, y la Ley N.° 29907 obliga a «planes de prevención de la ludopatía» y a un registro de autoexclusión[5] —un registro que, dato que lo dice todo, apenas reúne unos centenares de nombres en un país de decenas de millones. La actividad que arruina hogares por el mecanismo de la compulsión es recibida como «sector de sólido crecimiento»: su capital es legítimo, sus contratos intocables, su expansión celebrada como inversión. El comerciante de la adicción no pide conformidad previa para abrir iniciar cada partida de poker o jalar la palanca de la máquina de monedas; no inscribe cada sol en un registro estatal; no vive bajo amenaza de disolución por no explicar porque hace tal o cual inversión en su negocio. Su libertad sobrevive intacta al daño que causa.
Reténgase la lección de esta puerta: la libertad del que invierte no se revoca ni siquiera cuando la inversión hiere. El Estado corrige, a veces multa, calendariza la adecuación —pero no le pide venia para contratar, no le audita el gasto ni la inversión, no lo amenaza con la muerte jurídica por el mal que produce. Del otro lado del pasillo, como veremos, basta pretender el bien para recibir todo aquello que al daño se le perdona.
III. El que defiende, en cambio, espera el sello
Cruce usted el pasillo. La Ley N.° 32301 modificó la Ley de creación de la APCI y le entregó a esa agencia, en el nuevo literal u) del artículo 4, la función de «dar conformidad previa a la ejecución de los planes, programas, proyectos o actividades registradas […] así como a los contratos, actos jurídicos o administrativos que celebran con el Estado»[6]. Conformidad previa. La palabra es exacta y es terrible: significa que la asociación no puede actuar primero y responder después; debe pedir venia antes de existir como proyecto. Lo que en el inversionista se llama iniciativa, en la organización de la sociedad civil se llama solicitud. La misma ley, al reformar el artículo 5 de la Ley 28875, repite el yugo: las intervenciones y los contratos con el Estado también requieren conformidad previa de la APCI.
Vaya la asimetría en su desnudez: el que invierte para lucrar contrata con quien quiere; el que se organiza para defender derechos necesita que un órgano adscrito al Poder Ejecutivo apruebe con quién y para qué firma. Se ha invertido, para toda una clase de ciudadanos, el axioma del artículo 2.24.a. Para ellos ya no rige la libertad como regla; rige la prohibición como regla y la autorización como excepción graciosa.
Y hay una violencia más callada, que solo se ve con el Código Civil en la mano. Aquella libertad de contratar que al inversionista se le respeta sin reservas —decidir si y con quién obligarse— aquí se confisca. La conformidad previa mete a un tercero en una decisión que la ley había declarado íntima: la asociación no elige libremente a su contraparte ni su propósito; debe obtener el visto bueno de una agencia del Ejecutivo antes de firmar. Donde el artículo 1356 del Código Civil hace de las normas estatales meras «supletorias de la voluntad de las partes», la Ley APCI invierte el orden y hace de la voluntad de las partes un borrador sujeto a la aprobación previa del Estado. La autonomía del querer —sagrada para la draga— es, para el defensor, revocable. Lo que en el mercado se llama contrato, en la sociedad civil se rebaja a solicitud.
Y aún más, porque la vigilancia no se detiene en la puerta. El artículo 3 obliga a inscribir en el registro de la APCI no solo los proyectos, sino «la ejecución del gasto», y precisa que esa obligación alcanza a las entidades que gestionan cooperación «hagan uso o no de algún privilegio, beneficio tributario, exoneración» ni de recurso estatal alguno. Léalo dos veces. Aunque la organización no reciba un sol del Tesoro, aunque no toque una sola exoneración, aunque el dinero sea una donación privada de un extranjero a un peruano, debe abrir sus libros al Estado y explicarle en qué lo gasta. Al inversionista jamás se le pediría semejante cosa sobre su capital. A la conciencia organizada, sí. La opacidad, que es un privilegio celosamente guardado para el fuerte, se convierte en delito para el débil.
IV. La cláusula que desarma al ciudadano frente al Estado
Aquí la ley se quita la máscara. Entre las infracciones «muy graves» del artículo 21, el literal c.2 califica como uso indebido de los recursos «asesorar, asistir o financiar, de cualquier forma o modalidad, acciones administrativas, judiciales o de otra naturaleza, en instancias nacionales o internacionales, contra el Estado Peruano»[7].
Deténgase en la enormidad de lo que se acaba de leer. Se ha convertido en falta gravísima financiar un juicio contra el Estado. No un acto violento, no un fraude, no un desvío: un litigio. La herramienta más pacífica, más civilizada, más constitucional que tiene un ciudadano para contener el abuso del poder —llevarlo ante un juez— es precisamente la que la ley encarece con multa y disolución. El Estado, que financia sin límite a sus procuradores para defenderse, criminaliza que la comunidad financie al abogado que la defiende de él. Se rompe así la igualdad de armas, ese equilibrio sin el cual el proceso deja de ser justicia y se vuelve emboscada. Es el zorro extendiendo licencias a los guardianes del gallinero.
El artículo 21.c.4 completa la obra con la vaguedad, arma predilecta de todo poder que quiere castigar sin definir: sanciona destinar recursos a actividades declaradas «que afecten el orden público, la seguridad ciudadana, la defensa nacional, el orden interno o perjudiquen la propiedad pública o privada». Categorías elásticas, de contornos que se estiran a voluntad del intérprete, colgadas como una espada sobre la cabeza de quien defiende un territorio, una cabecera de cuenca, un derecho de consulta. Y para que no falte el rasgo del delator, la ley ordena a la APCI reportar cualquier indicio de que una organización realice acciones que puedan contravenir la Constitución. La agencia deja de ser registro y se hace ojo.
El castigo, al final, es la muerte civil. El artículo 22 autoriza «multa de hasta quinientas (500) Unidades Impositivas Tributarias (UIT)» y la cancelación de la inscripción, «sin perjuicio de la disolución de la persona jurídica por decisión judicial». Pregunte usted: ¿qué multa disuelve a una empresa por cómo gastó su dinero? Ninguna. A la asociación de derechos humanos se la puede borrar del mundo jurídico; al que draga el río se le felicita por su iniciativa.
V. Dos causas, un mismo pasillo
Bajemos de la norma al barro, que es donde la norma muerde. Imaginemos —el caso es arquetípico, pero podría contarse mil veces en el mapa peruano— dos solicitudes que entran el mismo día por el mismo pasillo.
La primera la firma una operación minera que trabaja al amparo de un REINFO prorrogado una vez más. No comparece ante la APCI ni ante nadie a pedir conformidad para invertir ni para contratar su maquinaria. La ley la ampara: garantiza su libre iniciativa, tolera que se formalice en un plazo que se renueva sin término, y mientras tanto su draga sigue en el río. Nadie le audita, año tras año, línea por línea, en qué gasta. Su opacidad es sagrada; su daño, aplazable.
La segunda la firma un colectivo de defensa que recibió una donación internacional para litigar por las comunidades de esa cuenca: para exigir la consulta previa que nunca se hizo, para llevar ante los jueces el mercurio que baja por el agua que esas familias beben. Ese colectivo debe inscribir su proyecto, registrar su gasto, esperar la conformidad previa para firmar con su propio abogado, y sabe —porque lo dice el artículo 21.c.2— que el solo hecho de financiar el juicio contra el Estado puede costarle quinientas UIT y la existencia. Su transparencia es forzada; su libertad, condicionada; su vida jurídica, revocable.
Misma Constitución, mismo pasillo, dos umbrales. Al que viene a tomar del país —aunque enturbie sus ríos—, el Estado le sostiene la puerta abierta. Al que viene a cuidar del país, le pide el sello. La ley no regula por igual dos actividades: reparte libertad y sospecha según la finalidad, y castiga precisamente la finalidad que consiste en pedirle cuentas al poder.
VI. Por qué esto es antiliberal
Se dirá que la ley solo busca «transparencia y supervisión». Pero conviene desconfiar de las palabras que significan lo contrario de lo que dicen. Transparencia, en su sentido honesto, es que el poder se deje ver por el ciudadano. Aquí se ha invertido: es el ciudadano quien debe volverse permanentemente visible ante el poder, mientras el capital conserva su penumbra. Se exige el cristal al débil y se guarda el muro para el fuerte. La transparencia se ha vuelto simulacro: el nombre de una virtud puesto al servicio de su reverso, el control.
El liberalismo —el de verdad, no el que solo cuida las carteras— tiene un axioma que lo funda: en una sociedad libre, es el poder el que debe justificarse ante el ciudadano, no el ciudadano ante el poder. La libertad es la regla y quien quiera recortarla carga con el peso de probar por qué. La Ley APCI conserva ese axioma intacto para una clase de personas —las que se asocian para acumular— y lo invierte por completo para otra —las que se asocian para objetar—. Un liberalismo que solo vale para el dinero no es liberalismo: es privilegio con nombre robado. Porque lo que hace liberal a una libertad es justamente su universalidad; en el instante en que se otorga a unos y se niega a otros según lo que sirven, deja de ser derecho y se vuelve concesión.
Y hay un agravio específico contra el corazón civil de esa libertad. El liberalismo hizo de la autonomía de la voluntad —el poder de la persona de vincularse por su propio querer— una de sus columnas; el Código Civil la guarda cuando declara la ley supletoria de esa voluntad. Un ordenamiento que preserva ese señorío para el comerciante de la compulsión y se lo arrebata al defensor de derechos no defiende la autonomía: la subasta. Reconoce al querer cuando persigue ganancia y lo desconoce cuando persigue justicia. Eso no es un liberalismo con excepciones: es su falsificación. La ley traiciona, así, aquello mismo que dice defender.
VII. Por qué esto es antidemocrático
La democracia no cabe entera en las urnas. Una elección cada cinco años sin una sociedad civil viva entre elección y elección es una liturgia, no un gobierno del pueblo. Lo que hace democrática a una república es la capacidad permanente de los gobernados para organizarse, asociarse, deliberar, protestar y, cuando el poder abusa, llevarlo ante los jueces. Ese espacio público donde los ciudadanos se hacen contrapoder es la arteria por la que circula la sangre de la democracia.
La Ley N.° 32301 corta esa arteria en su punto más fino. Al prohibir financiar la acción judicial contra el Estado, no debilita a una organización: desarma al ciudadano frente al poder. Al condicionar cada contrato a la venia de una agencia del propio Ejecutivo que se quiere controlar, somete al vigilante a la voluntad del vigilado. Al amenazar con la disolución, enseña que asociarse para defender derechos es una actividad de la que se puede morir. No hacen falta tanques para asfixiar una democracia; bastan leyes, redactadas con corrección técnica, firmadas a plena luz, aprobadas en sede parlamentaria. Los autócratas de nuestro siglo ya no dan golpes: capturan a los árbitros, inclinan la cancha y estrangulan a la oposición con el reglamento en la mano, guardando siempre las formas de la legalidad. Quien conozca cómo mueren hoy las democracias reconocerá el patrón sin esfuerzo. Esta es una de esas leyes que matan de día.
La Constitución que la ley invoca la contradice en cada línea que importa: garantiza asociarse sin autorización previa (art. 2.13), contratar con libertad y sin que la ley altere lo pactado (art. 62), la propiedad como inviolable (art. 70) —y esa donación recibida es propiedad de quien la recibe—, el trabajo libre.[8] Y por encima de todo, aquel artículo 2.24.a que la ley pisotea: nadie está impedido de hacer lo que la ley no prohíbe. Para el peruano que se organiza a fin de defender a otro peruano, ese «nadie» ha dejado de incluirlo.
VIII. Conclusión del río
En los ríos del sur, la draga entra y no pide permiso. Muerde el lecho, vuelve turbia el agua, deja el mercurio donde antes había peces, y su capital está garantizado por una ley que llama a eso libre iniciativa y por un registro que le renueva el plazo cada vez que vence. Aguas abajo, alguien recibe una pequeña ayuda para llevar ese daño ante un juez —para pedir que se escuche a quienes beben de esa agua— y a ese alguien la ley lo obliga a inscribirse, a rendir su gasto, a esperar el sello, y le advierte que financiar ese juicio puede costarle la vida jurídica.
Ahí está, entera, la inversión que denuncio. La ley le abre el río al que lo destruye y le pide papeles al que lo defiende. Libera la mano que toma y tutela la voz que cuida. Y como la libertad y la democracia habitan en la misma persona —el ciudadano que es, a la vez, agente económico y sujeto político—, una ley que suelta la billetera y encadena la conciencia no protege a la república: la parte en dos, y se queda con la mitad que calla.
El país que quiera llamarse libre tendrá que decidir, tarde o temprano, cuál de las dos puertas de su pasillo es la que de verdad lo define. Porque a un Estado no se lo mide por la generosidad con que recibe al que viene a extraer, sino por el respeto con que trata al que viene a defender.
Finalmente, conviene al bienestar de todos los peruanos no solo «destrabar la inversión privada» conservando salvaguardas ambientales y sociales sino también facilitar la inversión social que hacen las ONGs a la democracia peruana.
Lima, 02 de agosto de 2026
Henry Oleff Carhuatocto Sandoval-Director Ejecutivo de IDLADS PERÚ
Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible PERÚ-IDLADS PERÚ
[1]Decreto Legislativo N.° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, arts. 2 y 3 (publicado el 13 de noviembre de 1991). Texto oficial: https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/6B7CD856ED47F00C052580EA005CA9F5/$FILE/DL_757.pdf (Congreso de la República).
[2]Constitución Política del Perú (1993), art. 2, inc. 14 («A contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público») y art. 62 («La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase»). Código Civil (1984), art. 1354 (libertad contractual o de configuración interna), art. 1355 (límites por interés social, público o ético) y art. 1356 («Las disposiciones de la ley sobre contratos son supletorias de la voluntad de las partes, salvo que sean imperativas»); concordante con el art. V del Título Preliminar. Texto oficial de la Constitución: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/198518/Constitucion_Politica_del_Peru_1993.pdf.
[3]Constitución Política del Perú (1993), art. 2, inc. 24, lit. a; concordante con el art. 58 («La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado»). Texto oficial: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/198518/Constitucion_Politica_del_Peru_1993.pdf.
[4]Decreto Legislativo N.° 1293 (2017), que declaró de interés nacional la formalización de la pequeña minería y la minería artesanal y sustentó el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO). Su vigencia ha sido prorrogada sucesivamente; la más reciente, la Ley N.° 32537 (publicada en El Peruano el 26 de diciembre de 2025), modificó su artículo 6 y amplió el proceso hasta el 31 de diciembre de 2026 «o hasta la entrada en vigor de la Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (Ley MAPE)». Sobre su funcionamiento como salvoconducto de la minería ilegal existe amplia crítica pública y técnica.
[5]Ley N.° 27153 (1999), que regula la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas y crea la Dirección General de Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur). Ley N.° 29907 (2012), para la prevención y el tratamiento de la ludopatía en las salas de juego de casino y máquinas tragamonedas, reglamentada por el Decreto Supremo N.° 007-2013-MINCETUR; entre sus exigencias figuran el plan de prevención de la ludopatía y el registro de personas autoexcluidas.
[6]Ley N.° 32301, que modifica la Ley 27692 de creación de la APCI (El Peruano, 15 de abril de 2025), art. 4, lit. u, y art. 3, párr. 3.1; Tercera Disposición Complementaria Modificatoria (nuevo art. 5 de la Ley 28875). Ficha oficial: https://www.gob.pe/institucion/apci/informes-publicaciones/7165995-ley-n-32301-ley-que-modifica-la-ley-27692-ley-de-creacion-de-la-apci.
[7]Ley N.° 32301, art. 21, lit. c, numerales 2 y 4, y art. 22, lit. b y d (misma fuente de la nota 6).
[8]Constitución Política del Perú (1993), art. 2, inc. 13 (asociación sin autorización previa), art. 62 (libertad de contratar) y art. 70 (inviolabilidad de la propiedad): https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/198518/Constitucion_Politica_del_Peru_1993.pdf.
