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De cómo la Ley APCI erosiona la defensa de los derechos humanos en el Perú

Henry Oleff Carhuatocto Sandoval- Director Ejecutivo de IDLADS PERÚ

Del control absoluto de la cooperación internacional privada al litigio prohibido y al trámite que asfixia a las ONGs

I. Una ley con nombre propio

Hay normas que llegan vestidas de virtud. Se presentan con las palabras más nobles del vocabulario público —transparencia, rendición de cuentas, fiscalización— y, dichas así, parecen incontestables: ¿quién podría oponerse a que el dinero se vigile? Pero conviene desconfiar de las leyes que necesitan tanto perfume. La Ley N.° 32301, que en abril de 2025 modificó la ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional[1], pertenece a esa estirpe. Bajo la promesa de ordenar los fondos de la cooperación internacional levantó, ladrillo a ladrillo, un régimen de registro obligatorio, conformidad estatal previa y sanciones capaces de extinguir a una organización. Y lo hizo, según se reportó del propio acto de su promulgación, con una franqueza que ninguna exposición de motivos habría osado escribir: se dijo que la norma «tenía nombre propio»[2]. Rara vez el poder confiesa con tanta limpieza a quién apunta.

Este ensayo sostiene una tesis que no es de sospecha sino de constatación: la Ley APCI y sus reglamentos no fortalecen la transparencia; instalan un permiso para existir. Y lo instalan por dos caminos que se sostienen uno al otro. El primero es ruidoso: convierte en infracción el ejercicio de un derecho fundamental frente al propio Estado y somete la vida de la sociedad civil a un examen previo de afinidad. El segundo es callado, y por eso más eficaz: encarece tanto el mero hecho de existir que la organización pequeña se retira sola, sin que nadie la expulse. El costo de ese diseño no es abstracto ni futuro. Ya tiene rostro, expediente y víctimas, y ya fue certificado —contra el Perú— por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo que sigue procura demostrarlo partiendo, siempre, del texto: primero lo que la norma dice, después lo que hace, y solo entonces lo que cuesta.

II. La maquinaria: lo que la ley dice y lo que sus reglamentos hacen

La Ley N.° 32301 no se contentó con reforzar controles. Reordenó las condiciones bajo las cuales una asociación puede recibir cooperación y operar en el país: inscripción obligatoria en el registro de la APCI, conformidad previa de la Agencia sobre los proyectos y —la pieza decisiva— la tipificación como infracción muy grave de usar recursos de cooperación para «financiar, de cualquier forma o modalidad, acciones administrativas, judiciales o de otra naturaleza […] contra el Estado Peruano»[3]. A ese tipo se le adosó un régimen sancionador de una dureza que no admite eufemismo: multas de hasta quinientas Unidades Impositivas Tributarias —del orden de tres millones de soles— y, en su extremo, la cancelación de la inscripción[4].

La maquinaria que convierte la amenaza en acto son los reglamentos. Los Decretos Supremos N.° 032-2025-RE y N.° 033-2025-RE, publicados el 14 de setiembre de 2025[5][6], dieron cuerpo procedimental al registro y a las sanciones; y la Directiva N.° 002-2026-APCI, dictada desde el peldaño más bajo de la pirámide normativa, terminó de rediseñar quién puede inscribirse, con qué requisitos y bajo qué filtros de conformidad[7]. El movimiento es sutil y por eso peligroso: cada capa parece un mero desarrollo técnico de la anterior, pero, sumadas, transforman un registro que debía inscribir en un registro que empezó a calificar. Lo que se anunció como contabilidad terminó siendo aduana.

III. Del registro al permiso: la asociación bajo tutela

La Constitución es aquí de una claridad que no deja lugar a la interpretación complaciente: toda persona tiene derecho «a asociarse […] sin autorización previa»[8]. La fórmula es antigua y sabia. Nace de una intuición liberal elemental: si el Estado puede decidir de antemano qué asociaciones nacen y cuáles no, la libertad de asociación deja de ser un derecho y se vuelve una concesión revocable. El régimen APCI llama «conformidad previa» a su filtro, pero el nombre no altera la naturaleza de las cosas. Un acto administrativo anterior, sin plazos tasados y cuya ausencia constituye infracción, es —por sus efectos— una autorización previa. Y una autorización previa disfrazada es, precisamente, lo que la Constitución proscribe.

No es una lectura audaz. Es la que el Tribunal Constitucional ya fijó en 2007, cuando examinó un modelo casi idéntico y lo expulsó del ordenamiento por habilitar, en la práctica, una disolución administrativa de asociaciones y un control incompatible con el artículo 2.13 de la Constitución[9]. La Ley N.° 32301 no innova: reincide. Reproduce y agrava textos que el máximo intérprete de la Constitución ya declaró inconstitucionales, como si la memoria jurídica del país pudiera reiniciarse por decreto.

Hay algo más hondo bajo la superficie procedimental. Cuando el Estado condiciona la existencia registral de una organización a un examen previo de mérito y alineamiento, no está fiscalizando: está clasificando. Es la vieja técnica del examen, esa que ordena, jerarquiza y distribuye a los individuos según se ajusten o no a la norma, y que hace de la mirada administrativa un instrumento de gobierno[10]. El registro deja de ser un archivo y se vuelve un umbral. Y quien controla el umbral —quien monopoliza el poder de nombrar quién es una organización legítima y quién no— concentra una forma de capital simbólico que ninguna república debería depositar sin límites en la mano del poder ejecutivo[11]. La sociedad civil que necesita permiso para existir ya no es sociedad civil: es una prolongación tutelada del Estado.

IV. La otra sanción, la que no lleva multa

Hay dos maneras de matar a una organización. Una es ruidosa: la multa de quinientas UIT, la cancelación del registro, el titular de prensa. La otra es callada y por eso más eficaz. No aparece en ninguna resolución ni deja una víctima que señalar, porque no consiste en un golpe sino en un peso: el peso de los papeles. Hasta aquí hemos visto cómo la amenaza disuade, cómo el miedo trabaja en negativo, en aquello que ya no se hace. Conviene ahora mirar lo que sí ocurre todos los días, sin drama y sin expediente: el desangre administrativo. Porque antes de que llegue la sanción, ya llegó la penitencia. Y la penitencia es el trámite.

La técnica no es nueva. La forma más pura del dominio moderno no es la fuerza, sino la administración: el poder que ya no ordena a gritos, sino que envuelve, formaliza, encasilla, hasta que la vida entera cabe en un formulario y quien no cabe, sencillamente, no existe. Se lo ha descrito como la jaula donde la razón se vuelve rutina y la libertad, procedimiento[12]. La Ley APCI no necesita prohibir a la sociedad civil. Le basta con volverla lenta.

Conviene, como siempre, partir del texto. Sumadas la Ley, sus dos reglamentos y la directiva que los operativiza, la vida de una asociación que recibe cooperación queda amarrada a un calendario que no termina nunca:

No es un acto: es una condena de por vida a la ventanilla. Y cada casilla de ese calendario consume lo único que una organización pequeña no tiene de sobra: horas y dinero.

Podría objetarse que nada de esto es grave, que registrar y rendir cuentas es sano, que la transparencia no hace daño a quien no tiene nada que ocultar. El argumento es tramposo y conviene desarmarlo. Un registro que solo pide identidad y fuente de fondos es contabilidad; un registro que exige conformidad previa sobre el contenido y el rumbo de cada proyecto ya no registra: autoriza. El formulario dejó de preguntar quién eres y empezó a decidir qué puedes hacer. En ese salto silencioso, la transparencia se disfraza de virtud mientras cumple otra función.

Porque la transparencia, cuando se vuelve mandato absoluto, deja de ser luz y se convierte en vigilancia: disuelve la confianza en control y exige mostrarlo todo no para comprender, sino para dominar[19]. Es la vieja técnica del examen —la que ordena y clasifica a cada quien según se ajuste a la norma— ahora vestida de plataforma digital. La conformidad previa es la aduana; el formulario, el sello; el silencio de la Agencia, la barrera baja. Lo que se anunció como cuenta se volvió permiso, y el permiso —ya lo vimos— es precisamente lo que la Constitución proscribe cuando se trata de asociarse.

V. La aritmética del costo fijo: quién puede pagar el permiso

Aquí está el corazón del daño que rara vez se nombra, porque no cabe en un titular: el costo de cumplir no depende de cuánto recibes, y por eso aplasta primero al que menos tiene.

Piénsese con frialdad de contador. Designar a un encargado de cumplimiento, llevar el calendario de obligaciones, construir el archivo probatorio que la propia lógica del régimen exige —cargos, constancias, conciliaciones, sustento de cada gasto—, redactar el plan anual, el informe anual y los reportes semestrales en los formatos oficiales, atender las fiscalizaciones: todo eso cuesta más o menos lo mismo se administren treinta mil soles o tres millones. Es un costo fijo. Y un costo fijo, por definición, pesa infinitamente más sobre el presupuesto chico que sobre el grande.

Ese costo fijo no cae sobre un cuerpo uniforme. Golpea a la sociedad civil en tres alturas distintas, y en cada una arranca algo distinto.

Está, primero, la organización que no llega a nacer. Imagínese a un puñado de personas sin poder: comuneras que quieren defender su río, ronderos que cuidan un bosque, madres que buscan justicia para una niña de la Amazonía, un colectivo que pelea por una lengua que se apaga. Antes de redactar su primer proyecto deben contemplar la maquinaria que les espera —inscribirse, actualizar, pedir conformidad, rendir plan e informe, cargar formatos, estar disponibles para la fiscalización— y hacen la cuenta de lo que eso cuesta en horas y en dinero que no tienen. Entonces no empiezan. La víctima más perfecta de esta ley es esa: la asociación que nunca existió, invisible hasta para las estadísticas, un derecho estrangulado antes de respirar. El régimen no la prohíbe; le vuelve impensable el primer paso.

Está, después, la organización mediana que ya existe y se hunde. Tiene una causa y no tiene un área de cumplimiento. Su gente son abogados, biólogas, promotores de campo, no administradores de una burocracia que nadie les explicó. Cada semana restan horas a la causa para alimentar formularios que apenas comprenden, y viven con el temor sordo del error formal que mañana será una observación. El trámite se injerta sobre la organización como una segunda institución, parásita, que le va chupando la savia a la primera. No la mata de un golpe: la desangra.

Y está, por fin, la organización grande, la única que puede pagar el permiso. Puede, sí, pero a un precio que la desnaturaliza. El reporte incesante y el registro perpetuo le quitan agilidad: ya no responde con la rapidez que la urgencia exige, porque cada paso debe pasar antes por la conformidad y el formato. Y la prohibición de litigar contra el Estado la vuelve prudente hasta el silencio: mide cada causa contra el riesgo de la sanción y aprende a no tomar las que incomodan. Sobrevive, pero compra su supervivencia con pedazos de su autonomía. La grande no desaparece: se autocensura.

Tres alturas, un mismo mecanismo. Al pequeño le quita la existencia; al mediano, el tiempo; al grande, la voz. Y el régimen, mientras tanto, las trata igual: no gradúa sus deberes según el volumen administrado, sino que ata la obligación al hecho objetivo de gestionar cooperación, sin distinguir entre la donación modesta y la fortuna. Esa uniformidad, que se disfraza de neutralidad, es en realidad profundamente desigual: golpea con más fuerza donde el presupuesto es más frágil, es decir, justamente donde suelen estar las organizaciones que litigan por el comunero, por el río, por la niña que se quedó sin abogado.

El derecho tiene nombre para esto. Los principios que gobiernan todo procedimiento administrativo —razonabilidad, simplicidad, celeridad, informalismo— existen para que la carga que el Estado impone al administrado guarde proporción con el fin que persigue y no lo ahogue en formalidades[20]. Más aún: la propia ley general privilegia el control posterior sobre la autorización previa, porque sabe que exigir permiso antes de actuar paraliza, mientras que verificar después corrige sin estrangular. El régimen APCI invierte esa sabiduría. Y lo hace, en buena parte, desde una directiva —el peldaño más bajo de la pirámide normativa—, que no puede crear ni ensanchar obligaciones que la ley no impuso sin chocar con la jerarquía que la Constitución ordena[21]. Una carga desproporcionada y uniforme no es un detalle técnico: es una barrera de entrada que decide quién puede permitirse existir.

VI. La desconfianza contagiada y la trampa del relevo

El daño no se detiene en la línea vertical que va del Estado a la organización. Se derrama de lado, hacia donde la cooperación teje sus vínculos, y allí corrompe algo más difícil de reparar que un presupuesto: la confianza.

Ninguna organización trabaja sola. La que recibe fondos los canaliza hacia aliadas más pequeñas, hacia federaciones, hacia comunidades que ejecutan en el terreno lo que el proyecto promete. Pero el régimen APCI, al amenazar con sancionar a quien entregue recursos a un socio no inscrito o sin conformidad, obliga a cada organización a volverse fiscal de las demás. La que ayer confiaba en su aliada del río, hoy le exige constancias, registros, papeles que esa aliada —una comunidad, un colectivo naciente— muchas veces no puede producir. El requerimiento del Estado se propaga hacia abajo como un contagio: cada eslabón le pide al siguiente el mismo papel que a él le piden, y donde había solidaridad empieza a haber recelo. La ley no solo enfrenta a la sociedad civil con el Estado; la enfrenta consigo misma. Fabrica desconfianza entre precisamente aquellos cuya cooperación decía querer ordenar.

Hay, además, una trampa que el diseño esconde en el tiempo. Los proyectos de la cooperación viven de financiamiento corto y precario; su personal rota. Una promotora coordina un proyecto durante dos años y luego, como es natural en cualquier vida laboral, se marcha a otro trabajo. Cuando la fiscalización de la Agencia llega —y llega, a menudo, dos o tres años después, cuando toca la entrevista o la revisión de cuentas—, quien tenía los documentos en la cabeza, quien conocía el sustento de cada gasto, ya no está. No puede pedir una licencia sin goce de haber en su empleo actual solo para sentarse a reconstruir, ante una entidad del Estado, el rastro de papeles de un proyecto que dejó atrás. Pero si no lo hace, la que carga con la consecuencia es la organización que sigue inscrita: la observación, la sanción, la mancha en el registro. El régimen audita un presente que ya no existe y castiga a la asociación por el hecho ordinario de que las personas siguen su camino. Fabrica el incumplimiento con su propio calendario y luego lo trata como culpa.

VII. Prohibir el litigio contra el Estado: nadie puede ser juez en su propia causa

Si hubiera que señalar el corazón lesivo de la ley, sería este. El artículo 21.c.2 convierte en infracción muy grave financiar acciones judiciales o administrativas «contra el Estado Peruano»[22]. Léase despacio, porque la trampa está en la simetría rota: el mismo recurso empleado para litigar contra un particular es lícito; empleado para litigar contra el Estado, es sanción. Y el Estado que así lo decide es, a la vez, quien tipifica la conducta, quien instruye el procedimiento, quien impone la multa y quien se beneficia de que nadie lo demande. Nemo iudex in causa sua: nadie puede ser juez en su propia causa. La ley erige al demandado potencial en árbitro de quién puede demandarlo. Es la negación misma de la imparcialidad y del recurso efectivo que garantiza la Convención Americana[23].

Conviene deshacer aquí un desplazamiento retórico que la defensa del régimen repite. No se reclama un derecho a recibir fondos extranjeros, ni una exención de fiscalización, ni una inmunidad frente al control. Se denuncia algo más estrecho y más grave: que el Estado no puede convertir en ilícito el ejercicio de un derecho fundamental dirigido contra sí mismo. Fiscalícese el desvío real de fondos —eso es legítimo y necesario—; pero prohibir el litigio contra el Estado no aporta un sol de transparencia. No pasa siquiera el primer escalón de la proporcionalidad, el de la idoneidad, porque el medio no sirve al fin que dice perseguir. Sirve a otro fin, no declarado: acallar.

¿Y quién paga? No la ONG en abstracto, esa figura cómoda que permite hablar de la restricción sin ver a nadie. Pagan quienes dependen de esas organizaciones para llegar a un tribunal: la población rural sin recursos, las víctimas de violaciones a derechos humanos, las comunidades indígenas cuyos litigios —por la tierra, por el agua, por la consulta— casi nunca son financiables por sí mismos. El daño ya salió del papel. En Bagua, la Sala Penal de Apelaciones retiró a los abogados que defendían a líderes indígenas en el proceso de la Estación 06, aplicando la Ley N.° 32301[24]. Ese es el rostro concreto de la norma: no una abstracción sobre financiamiento, sino un dirigente indígena que, de un día para otro, se quedó sin defensa. Cuando se ahogan las organizaciones que dan voz a quienes no la tienen, no se restringe un presupuesto: se cancela el derecho a tener derechos, esa condición previa a todos los demás sin la cual la persona queda a merced del poder[25].

VIII. El veredicto interamericano: cuando la amenaza ya es el daño

Aquí el ensayo abandona la conjetura y se apoya en la más alta autoridad interamericana. En el caso Ramos Durand y otros Vs. Perú —el de Celia Ramos, víctima de esterilización forzada— la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró, contra el Estado peruano, que «la vigencia de la Ley N.° 32301 constituye una amenaza legal de represalia», prohibida por su reglamento[26]. No fue un pronunciamiento aislado ni una calificación de parte. En julio de 2025 la Corte extendió esa protección a diecinueve casos históricos —Barrios Altos, La Cantuta, la Comunidad Campesina de Santa Bárbara, entre otros—, con lo que sumaron veintitrés las causas en que ha advertido el riesgo de esta ley para el ejercicio de la defensa, contadas desde el primer pronunciamiento de mayo de 2025[27]. A ello se añadió la voz de la Comisión Interamericana, que manifestó su grave preocupación y exhortó al Perú a derogar los artículos contrarios a los estándares sobre libertad de expresión, asociación y acceso a la justicia[28].

Lo decisivo de la calificación interamericana es su comprensión del daño. La defensa oficial insiste en que no hay lesión mientras no exista una sanción impuesta: sin multa, no habría agravio. Pero ese razonamiento confunde el disparo con la herida y olvida cómo opera el miedo. La amenaza es el daño. El efecto disuasivo se produce cada día, sin dejar rastro documental, porque se mide en negativo: en los proyectos que ya no se presentan, en las demandas que ya no se interponen, en las causas que un abogado prudente decide no tomar. Una asociación no espera a la multa de tres millones para retraerse; se retrae ante la sola posibilidad. Ese silencio calculado —invisible en cualquier estadística— es la cosecha real de la ley.

Vale la pena situar el fenómeno en su marco político, porque no es una anomalía peruana. Las democracias contemporáneas rara vez mueren de un solo golpe espectacular; se erosionan por dentro, por vía legal, a manos de gobiernos electos que aprenden a usar las instituciones como armas y a desarmar, una por una, las defensas del sistema[29]. La Ley APCI es un manual de ese método: no clausura la sociedad civil de un decreto, la estrangula por trámite; no prohíbe la crítica, la vuelve infracción; no cierra el espacio público, lo encarece hasta hacerlo impracticable. Una democracia no se mide solo por la regularidad de sus elecciones, sino por la vitalidad de su esfera pública y por la capacidad de sus organizaciones de fiscalizar al poder. Cuando esa esfera se estrecha, lo que queda es la forma de la democracia sin su sustancia.

IX. La cuenta ya estaba rendida

Queda por responder el argumento más honesto de quienes defienden el régimen: ¿acaso no es bueno que alguien vigile? Sí lo es. Pero la premisa que lo sostiene es falsa: la de que, antes de esta ley, nadie vigilaba. Es al revés. Las organizaciones serias nunca recibieron un sol sin rendir cuenta detallada de en qué se gastó y con qué resultado. Los cooperantes —las agencias, las fundaciones, los organismos que financian— imponen exigencias de reporte y de auditoría a menudo más severas que las del Estado, porque su propio prestigio depende de que el dinero llegue a donde se dijo. A esa rendición se suma la auditoría externa e independiente, practicada por firmas ajenas a la organización, y la cuenta permanente ante los propios beneficiarios, que son los primeros en advertir cuando la ayuda no aparece. La transparencia, en suma, no nació con la Ley APCI. Existía, y funcionaba, sin que el Estado tuviera que sentarse en la mesa.

De modo que la pregunta correcta no es si debe haber control, sino qué añade este control al que ya existía. Y la respuesta es incómoda para la ley: en materia de transparencia, casi nada, porque los fondos ya se auditaban; en materia de poder, todo. Lo que el régimen agrega no es una cuenta más: es un filtro nuevo, la conformidad previa sobre qué se puede hacer y la prohibición de litigar contra el Estado. Eso la cadena privada de rendición nunca lo tuvo, porque nunca fue su función decidir qué causas son admisibles. Si de verdad se buscara transparencia, el andamiaje ya existente bastaba. Lo que se buscó, y se consiguió, fue tutela. El trámite no es el precio de la honestidad: es el precio del permiso.

X. Quién paga de verdad: el tiempo robado y lo que la ley silencia

Toda esta contabilidad tendría algo de abstracto si no fuera porque cada hora gastada en la ventanilla es una hora que no llega a su destino. Detrás de cada conformidad que se espera hay un proyecto detenido; detrás de cada proyecto detenido, una persona que aguarda. La cooperación no es un lujo administrativo: es el agua potable que no llega, la defensa legal que no se presenta a tiempo, el peritaje que la comunidad no puede pagar sola. Cuando la Agencia interpone su acto previo entre la organización y la acción, quien paga la demora no es la ONG —esa abstracción cómoda— sino el beneficiario de carne y hueso, que no sabe de formularios y solo sabe que la ayuda no llega.

Hay una perversión en el fondo de esto que merece decirse con todas sus letras. El fin de una organización de ayuda es servir a alguien; el trámite es apenas un medio. Un sistema que obliga a volcar el tiempo, el dinero y la energía en el medio, a costa del fin, ha invertido el orden de las cosas: ha hecho del procedimiento un amo y del propósito un sirviente. La burocracia deja de ser herramienta y se vuelve finalidad en sí misma, y el necesitado —que era la razón de todo— pasa a ser lo último de la fila.

Y ninguna ley reparte sus daños por igual. Esta cae con más peso donde la tierra ya estaba inclinada. Las organizaciones indígenas y campesinas —las que litigan por el territorio, las que exigen consulta, las que denuncian el derrame y la deforestación— son las que más dependen de la cooperación para sostener causas largas y costosas contra el Estado. Y son, no por azar, las que la ley golpea primero. A ese sesgo se suma un vicio de origen que no debe pasarse por alto: la norma que afecta directamente a los pueblos indígenas se aprobó sin la consulta previa que el Convenio 169 de la OIT y la ley nacional imponen como requisito, no como cortesía[30]. Se legisló sobre ellos sin ellos.

Hay en todo esto un patrón que conviene nombrar. La persistencia, siglos después de la independencia formal, de un ordenamiento del poder que sigue decidiendo —con criterios que arrastran un fondo racializado— cuáles voces cuentan y cuáles pueden ser silenciadas sin escándalo[31]. No es casualidad que el mismo Estado que estrecha el acceso a la justicia lo estreche, sobre todo, para el comunero amazónico y el dirigente andino. La ley que pide permiso para existir pide, en el fondo, que ciertos reclamos —los de siempre, los de abajo— dejen de formularse. El acceso a la justicia de los más vulnerables no es un daño colateral de la norma: es, examinada a contraluz, su efecto más previsible[32].

XI. Conclusión

Un río no pide autorización para llegar al mar. Baja por donde puede, rodea la piedra, se hace angosto cuando lo encajonan y ancho cuando lo dejan, pero no deja de buscar el cauce. Así ha sido siempre la defensa de los derechos en este país: terca, subterránea a veces, capaz de reaparecer donde se la creía seca. La Ley APCI y sus reglamentos son, vistos de cerca, un intento de represar esa corriente: no de secarla de golpe —eso sería visible y escandaloso— sino de levantarle compuertas, cobrarle peaje, exigirle papeles en cada meandro, hasta que el agua, cansada de pedir permiso, se detenga sola.

Porque se puede acallar una voz de dos modos: prohibiéndole hablar, o volviendo el hablar tan caro que prefiera callar. El primero escandaliza; el segundo se disfraza de orden y hasta de virtud. La Ley APCI eligió los dos a la vez. No le cierra la boca a la sociedad civil: le cobra por abrirla, le pide papeles por cada palabra, le exige permiso por cada gesto, hasta que la organización pequeña —la que no tiene planilla para el trámite ni tiempo que restarle a su causa— hace la cuenta y se retira sola, sin que nadie la haya expulsado. Ese retiro silencioso, que no figura en ninguna estadística, es la obra más lograda de la norma. Y es también su confesión.

La medida de una república no está en la mansedumbre de su sociedad civil, sino en su turbulencia tolerada. Un Estado seguro de su legitimidad no teme a quien lo demanda: lo escucha, se corrige y sale fortalecido. El que convierte la demanda en infracción, el disenso en trámite y la existencia en permiso delata una fragilidad que ninguna multa de quinientas UIT logra disimular. La pregunta que esta ley deja abierta no es técnica sino moral, y cada juez, cada funcionario, cada ciudadano habrá de responderla: ¿queremos una sociedad civil que exista por derecho, o una que sobreviva por permiso? Porque el día en que existir dependa de un sello, ya no habrá derechos que defender. Solo concesiones que agradecer.

Lima, 05 de agosto de 2026

Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú- IDLADS PERÚ

[1]Ley N.° 32301, que modifica la Ley N.° 27692, Ley de Creación de la APCI. El Peruano, 15 de abril de 2025. Texto oficial: https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2390801-1

[2]La expresión atribuida al acto de promulgación fue reportada por diversas organizaciones de la sociedad civil. Véase FOVIDA, «Nueva Ley APCI: una ley que amenaza la voz de la sociedad civil en el Perú», 2025: https://fovida.org.pe/nueva-ley-apci-una-ley-que-amenaza-la-voz-de-la-sociedad-civil-en-el-peru/

[3]Ley N.° 32301, art. 21, lit. C, num. 2 (infracciones muy graves: financiar acciones administrativas, judiciales o de otra naturaleza contra el Estado Peruano). Fuente citada supra, nota 1.

[4]Ley N.° 32301, art. 22, lit. b (multa de hasta 500 UIT) y art. 22, lit. d (cancelación de la inscripción). Sobre la magnitud del tope —cercano a tres millones de soles—, IDL, «La ley anti-ONG afecta el acceso de la población rural a la justicia», 2025: https://www.idl.org.pe/la-ley-anti-ong-afecta-el-acceso-de-la-poblacion-rural-a-la-justicia/

[5]Decreto Supremo N.° 032-2025-RE, Reglamento de la Ley N.° 27692. El Peruano, 14 de setiembre de 2025: https://www.gob.pe/institucion/rree/normas-legales/7190683-032-2025-re

[6]Decreto Supremo N.° 033-2025-RE, Reglamento de Infracciones y Sanciones (RIS) de la APCI. El Peruano, 14 de setiembre de 2025: https://www.gob.pe/institucion/rree/normas-legales/7190700-033-2025-re

[7]Directiva N.° 002-2026-APCI, aprobada por Resolución Directoral Ejecutiva N.° 054-2026/APCI-DE (22 de mayo de 2026), vigente desde el 5 de junio de 2026. Impugnada en el Exp. N.° 00792-2026-0-1801-SP-DC-01 ante la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima. Análisis: COEECI, «Nueva Ley APCI: Ley 32301 y sus Reglamentos», 2025: https://coeeci.org.pe/analisis-nueva-ley-apci

[8]Constitución Política del Perú (1993), art. 2, inc. 13. Portal del Congreso de la República: https://www.congreso.gob.pe

[9]Tribunal Constitucional, sentencia del Pleno recaída en los Exps. acumulados N.° 0009-2007-PI/TC y N.° 0010-2007-PI/TC, del 29 de agosto de 2007 (fundamentos 62, 63 y 81). Texto oficial: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/00009-2007-AI%2000010-2007-AI.html

[10]M. Foucault, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión (1975), sobre el examen como técnica que jerarquiza y clasifica antes de admitir. Se cita el concepto, no el texto literal.

[11]P. Bourdieu, Sobre el Estado. Cursos en el Collège de France (1989-1992), sobre el Estado como concentración del capital simbólico y del poder de nominación y autorización. Se cita el concepto, no el texto literal.

[12]M. Weber, La ética protestante y el espíritu del capitalismo (1904-1905), sobre la «jaula de hierro» (stahlhartes Gehäuse) del orden burocrático-racional que aprisiona la conducta moderna. Se cita el concepto, no el texto literal.

[13]Decreto Supremo N.° 032-2025-RE: la inscripción en los registros electrónicos —ONGD, ENIEX, IPREDA— es obligatoria para gestionar y ejecutar la cooperación técnica internacional, con aprobación automática, y su actualización es también obligatoria. Ficha oficial del MRE: https://www.gob.pe/institucion/rree/normas-legales/7190683-032-2025-re

[14]Decreto Supremo N.° 032-2025-RE, art. 16 (obligación de registrar planes, programas, proyectos, actividades, contratos y actos jurídicos o administrativos vinculados a la cooperación).

[15]Reglamento de Infracciones y Sanciones (D.S. N.° 033-2025-RE): la ejecución de recursos sin la conformidad previa de la APCI está tipificada como infracción grave.

[16]Informe/Declaración Anual de actividades, con carácter de declaración jurada, y Plan Anual de Actividades, exigibles hasta el 31 de marzo; Reporte Semestral de Actividades en julio (D.S. N.° 032-2025-RE y RIS D.S. N.° 033-2025-RE). El calendario se confirma, para las entidades públicas, en la Resolución de Secretaría General N.° 078-2025-EF/13, num. 4.14.

[17]Decreto Supremo N.° 032-2025-RE, art. 6 (fiscalización como investigación, control, supervisión e inspección; se ejecuta conforme al Plan Anual de Fiscalización y, además, de oficio cuando las circunstancias lo ameriten). Análisis en LP Derecho: https://lpderecho.pe/reglamento-ley-creacion-agencia-peruana-cooperacion-internacional-apci-ds-032-2025-re/

[18]Resolución Directoral Ejecutiva N.° 026-2026/APCI, que aprueba los formatos oficiales de actualización de datos de ONGD, ENIEX, IPREDA y entidades públicas; de conformidad previa a la ejecución de planes, programas, proyectos y actividades; de Informe Anual de Actividades; y de Plan Anual de Actividades; así como un «Glosario de Términos».

[19]B.-C. Han, La sociedad de la transparencia (2012), sobre la transparencia que, elevada a mandato total, suprime la confianza y se vuelve coacción y control. Se cita el concepto, no el texto literal.

[20]Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Título Preliminar: principios de razonabilidad, simplicidad, celeridad, informalismo y privilegio de controles posteriores. Se invocan por su denominación —estable— sin fijar numeral, pues el nuevo TUO reordena el articulado; el número exacto debe cotejarse contra el texto vigente publicado por el MINJUS.

[21]Constitución Política del Perú (1993), art. 51 (jerarquía normativa: la ley prevalece sobre la norma de inferior jerarquía). Una directiva no puede crear ni ensanchar obligaciones que la ley no impuso.

[22]Ley N.° 32301, art. 21, lit. C, num. 2 (cit. supra, notas 1 y 3).

[23]Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 8.1 (juez imparcial) y art. 25.1 (recurso efectivo). OEA: https://www.oas.org/es/cidh/mandato/documentos-basicos/convencion-americana-derechos-humanos.pdf

[24]CAAAP, «La ley «APCI» ante la CIDH: el Estado peruano en sus trece», 18 de agosto de 2025, que documenta el retiro de los abogados defensores de líderes indígenas en el proceso de la Estación 06 (Exp. N.° 00281-2009-0-0102-JR-PE-01), Corte Superior de Justicia de Amazonas: https://caaap.org.pe/2025/08/18/la-ley-apci-ante-la-cidh-el-estado-peruano-en-sus-trece/

[25]H. Arendt, Los orígenes del totalitarismo (1951), sobre «el derecho a tener derechos». Se cita el concepto, no el texto literal.

[26]Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ramos Durand y otros Vs. Perú, Serie C N.° 579: «la vigencia de la Ley N.° 32301 constituye una amenaza legal de represalia, prohibida por el artículo 53 del reglamento de la Corte». Texto íntegro: https://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_579_esp.pdf

[27]Corte IDH, resoluciones de aplicación del art. 53 del Reglamento de 2 de mayo y 2 de julio de 2025. La resolución de julio de 2025 extendió la protección a diecinueve casos históricos —entre ellos Barrios Altos, La Cantuta, Cantoral Benavides, Durand y Ugarte, Anzualdo Castro, Comunidad Campesina de Santa Bárbara y Lagos del Campo—, con lo que sumaron veintitrés las causas en que la Corte ha advertido el riesgo de la ley para el ejercicio de la defensa, contadas desde el primer pronunciamiento de mayo de 2025 (caso Ramos Durand). CEJIL, 17 de julio de 2025: https://cejil.org/comunicado-de-prensa/corte-idh-extiende-proteccion-frente-a-la-ley-apci-en-19-casos-historicos-contra-el-peru-y-reafirma-la-defensa-libre-de-represalias-en-todas-las-etapas-del-proceso/

[28]Comisión Interamericana de Derechos Humanos, comunicado sobre la Ley que modifica la APCI (2025), en el que expresó su grave preocupación y exhortó a derogar los artículos contrarios a los estándares interamericanos sobre libertad de expresión, asociación y acceso a la justicia. CIDH: https://www.oas.org/es/cidh/

[29]S. Levitsky y D. Ziblatt, Cómo mueren las democracias (2018), sobre la erosión democrática por vía legal a manos de gobiernos electos. Se cita el concepto, no el texto literal.

[30]Convenio N.° 169 de la OIT (1989), art. 6.1.a, ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N.° 26253, con rango constitucional (art. 55 de la Constitución). OIT — NORMLEX: https://normlex.ilo.org. Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa.

[31]A. Quijano, «Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina» (2000), sobre la persistencia de un ordenamiento racializado del poder. Se cita el concepto, no el texto literal.

[32]Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), «Nueva «Ley APCI» afecta el derecho de acceso a la justicia de los más vulnerables», 2025: https://spda.org.pe/noticia/nueva-ley-apci-afecta-el-derecho-de-acceso-a-la-justicia-de-los-mas-vulnerables/

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