I. El bosque que se debe proteger antes de que caiga el primer árbol
Hay decisiones que se toman en un despacho, a cientos de kilómetros del bosque, y que sin embargo deciden el destino de un bosque. La carretera departamental CU-103 —cuyo nombre administrativo, «Creación del servicio de transitabilidad vial interurbana en la proyección de la carretera departamental CU-103, tramo: Bajo Chinguirito – Alto Chinguiriato – Poyentimari (Echarate), Alto Saringabeni (Megantoni)», identificada con el Código Único de Inversiones N.° 2654832— es una de esas decisiones. Su trazo, tal como fue concebido, proyecta abrir una vía sobre 38.40 hectáreas del interior de la Reserva Comunal Machiguenga y a apenas setenta y cinco metros de la zona silvestre del Santuario Nacional Megantoni, un área de uso indirecto e intangible. La propia autoridad técnica del Estado, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, ya se pronunció: mediante la Opinión Técnica N.° 0186-2024-SERNANP-DGANP declaró el proyecto NO COMPATIBLE sobre 164.7771 hectáreas.[1] No es una duda; es un hecho irrefutable.
II. Un solo proyecto, una sola evaluación: la trampa del fraccionamiento
El punto de partida no lo pone quien defiende el bosque; lo pone quien impulsa la carretera. El Gobierno Regional del Cusco, para justificar que dividió la obra en un Tramo I —el que solo toca la zona de amortiguamiento— y un Tramo II —el que penetra el área protegida y quedó «diferido» hasta la actualización del Plan Maestro del ANP prevista para 2027—, sostuvo que la sectorización no es fraccionamiento ilícito porque conserva «el mismo Código Único de Inversiones, el mismo objetivo central, la misma unidad productora del servicio y la misma población beneficiaria», al amparo del artículo 31 de la Directiva N.° 001-2019-EF/63.01. La afirmación, hecha para salvarse, lo condena.
Léase la consecuencia lógica de su propia premisa. Si el código es uno, el objetivo es uno, la unidad productora es una y la población beneficiaria es una, entonces —por confesión de parte— el Tramo I y el Tramo II son un solo proyecto de inversión. Y un solo proyecto se evalúa como un solo proyecto. Así lo ordena, con el nombre exacto del principio, el artículo 3 del Reglamento de la Ley del SEIA:
«La evaluación del impacto ambiental se realiza de manera integral e integrada sobre políticas, planes, programas y proyectos de inversión, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes de los mismos.»
Interpretada como norma, la disposición dice una sola cosa: el proyecto se mira entero, con todos sus componentes y en todas sus fases.[2] La estructuración de una obra por etapas constructivas es lícita y frecuente; lo que el principio prohíbe es otra cosa —partir el proyecto en el plano de la evaluación para que cada fragmento, aislado, esquive el examen que el conjunto no superaría—. La indivisibilidad existe justamente para cerrar esa puerta: para impedir que se disuelva un impacto significativo repartiéndolo en porciones aparentemente inocuas, o que se aparte el componente que provocaría el rechazo dejándolo «para después».
Aplicado al caso, el corolario es incómodo para el Gobierno Regional del Cusco y decisivo para el proceso: diferir el Tramo II no corrige el trazo; lo reserva. La incompatibilidad declarada por el propio Estado sigue viva. El proyecto continúa proyectando la carretera sobre el interior de la Reserva Comunal Machiguenga; lo único que se modificó fue el momento en que se pretende ejecutarlo, no la existencia del riesgo. Diferir no es corregir; es esperar el turno. Aquí conviene nombrar la operación con precisión, porque el tiempo, administrado de este modo, no es neutral: avanzar el tramo que no molesta, crear el costo hundido y la expectativa, y luego empujar lo incompatible alegando que «ya solo falta el último tramo» es, exactamente, la técnica de los hechos consumados. Cuando la carretera exista, ningún juez podrá devolver el bosque.
Hay, además, un candado terminante. El artículo 3 de la Ley N.° 27446 dispone que ninguna autoridad podrá autorizar la ejecución de un proyecto «si no cuentan previamente con la certificación ambiental»,[3] y esa certificación no puede recaer sobre un proyecto que la autoridad técnica ya declaró incompatible, porque la compatibilidad —artículo 27 de la Ley N.° 26834— es condición de toda autorización: el aprovechamiento «sólo podrá ser autorizado si resulta compatible con la categoría, la zonificación asignada y el Plan Maestro del área».[4] Y aquí aparece la inversión más grave de todo el caso: el Gobierno Regional no se propone cambiar la carretera para que respete el área, sino cambiar el instrumento de gestión del área —el Plan Maestro— para que admita la carretera. La ley ordena medir el proyecto contra el Plan Maestro; el Gobierno Regional del Cusco quiere medir el Plan Maestro contra el proyecto. Si esto se tolera, la indivisibilidad del SEIA queda reducida a una recomendación que se cumple solo cuando conviene.
III. El primer rostro del daño: los impactos ambientales
El Gobierno Regional de Cusco mira la carretera como si fuera solo movimiento de tierras y capa asfáltica. Pero una vía que penetra en bosque amazónico no es un objeto inerte: es un proceso permanente de transformación del territorio, cuyos efectos exceden con mucho el ancho de la plataforma. El derecho ambiental peruano lo sabe, y por eso el artículo 1 de la Ley N.° 27446 define el SEIA como «un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas».[5] Las palabras «identificación» y «corrección anticipada» no son adjetivos decorativos: obligan a ver el daño antes de que ocurra, y a verlo completo.
La deforestación y la fragmentación como daños de diseño
La evidencia sobre carreteras amazónicas es contundente y convergente. La construcción de vías es la segunda variable que explica la deforestación ocurrida en el Perú entre 2001 y 2019;[6] en la Amazonía, buena parte de la deforestación se concentra en los primeros kilómetros a ambos lados del trazo. No se trata de un efecto marginal, sino de una regularidad: la vía abre un frente permanente de presión que arrastra tras de sí la expansión de la tala, la fragmentación de hábitats y la pérdida de conectividad biológica. En el caso Megantoni, ese frente se abriría sobre un mosaico que alberga especies emblemáticas de la conservación amazónica —el tapir, el mono choro, el mono araña, el jaguar, el oso andino—, cuyos rangos de desplazamiento no entienden de tramos administrativos.
Aquí opera lo que podría llamarse la falacia del daño consumado: sostener que la afectación ambiental es «nula o mínima» porque todavía no hay ejecución física. El amparo ambiental es preventivo por diseño, y su función se agota si se espera a que el bosque caiga. Frente a esa espera se levanta la jerarquía que fija el artículo VI del Título Preliminar de la Ley N.° 28611:
«La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.»
La norma establece una jerarquía, no un menú: primero prevenir; solo cuando prevenir ya no es posible, mitigar, recuperar, restaurar o —en último y peor lugar— compensar.[7] La prevención encabeza esa escala porque actúa antes del daño, cuando el daño todavía puede no llegar a existir. Y para prevenir hace falta ver el proyecto entero: no se previene lo que no se mira. Un examen que solo alcanza al tramo inocuo y aparta el tramo lesivo no previene nada; posterga el momento en que el daño se hará visible, que es exactamente lo contrario de prevenirlo.
La incertidumbre no autoriza a esperar: el principio precautorio
El Gobierno Regional del Cusco alega que el Tramo II «no cuenta con trazo definitivo» y que, por ello, faltaría certeza para la tutela. El argumento no la salva: activa en su contra el principio que ella misma esgrime. El artículo VII del Título Preliminar de la Ley N.° 28611 ordena:
«Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente.»
La incertidumbre no es una excusa para esperar: es, ante un peligro grave o irreversible, una razón para actuar.[8] La deforestación de bosque primario, la fragmentación de un corredor biológico y la alteración de suelos kársticos son daños graves y, por definición, irreversibles; la indefinición del trazo obliga a impedir, no autoriza a diferir. Y en este caso ni siquiera transitamos por la penumbra de la duda científica: la autoridad técnica ya dijo que no es compatible. Si la precaución basta ante la incertidumbre, la prevención se impone ante la certeza.
La no regresión y la justicia entre generaciones
Hay un agravante de coherencia que conviene subrayar. La Reserva Comunal Machiguenga y el Santuario Nacional Megantoni ostentan desde diciembre de 2022 el estándar de la Lista Verde de la UICN, que certifica no intenciones, sino manejo eficaz y resultados de conservación sostenidos.[9] Introducir sobre esas áreas el frente de presión que una carretera arrastra es, en términos materiales, un retroceso contrario al principio de no regresión ambiental: se degrada, por acción y por omisión de evaluación, un nivel de protección que el propio Estado exhibió ante el mundo. A ello se añade la segunda exigencia del principio de sostenibilidad, que el artículo V del Título Preliminar de la Ley N.° 28611 orienta hacia «la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones», en resonancia con el artículo 1 de la Ley N.° 26834, que ordena mantener la condición natural de las áreas protegidas «a perpetuidad».
La sostenibilidad introduce en el juicio a quienes todavía no pueden hablar, y por eso retira ciertos bienes de la deliberación coyuntural: no pertenecen a la mayoría presente. Una teoría de la justicia atenta a la estructura básica de la sociedad reconocería aquí un deber de ahorro entre generaciones: lo que se hereda no se puede consumir sin dejar a los que vienen en peores condiciones.[10] Cambiar un patrimonio perpetuo por la comodidad de no rehacer un trazo es, medido en la única escala que la sostenibilidad reconoce, un pésimo negocio: se entrega lo irreemplazable a cambio de lo apenas conveniente. La justicia entre generaciones no se financia con crédito presupuestario.
IV. El segundo rostro del daño: los impactos sociales
El Gobierno Regional del Cusco mira, además, la carretera como si terminara el día de su inauguración. Pero una vía en bosque primario no cierra un proceso: lo inaugura. De manera regular y previsible, la apertura de un camino en la Amazonía arrastra tras de sí un conjunto de efectos inducidos y acumulativos que el proyecto CU-103 no evaluó: el incremento del tráfico ilegal de fauna y flora, que encuentra en la vía su corredor de salida; la tala ilegal, que sigue al camino como la sombra al cuerpo; las invasiones y la ocupación informal del territorio, y con ellas el tráfico de tierras; el asentamiento de economías ilegales —el narcotráfico entre ellas, donde halle condiciones propicias—; y la trata de personas, que prospera allí donde el control estatal se diluye.
No son conjeturas alarmistas. Se han identificado numerosos proyectos viales amazónicos que se sobreponen o colindan con rutas de actividades ilícitas;[11] y la propia región del Bajo Urubamba ofrece antecedentes elocuentes, como la vía afirmada construida por el municipio distrital de Echarate, sobre la cual el Consejo Machiguenga del Río Urubamba denunció, tras su construcción, un aumento del narcotráfico y la delincuencia. La lección comparada es tozuda: cuando se anuncia una carretera, el valor de la tierra cercana sube, y con él llega la presión de quienes buscan beneficiarse del cambio, aun a costa de las comunidades que el trazo atraviesa.
Estos efectos no se suman de manera lineal; se potencian entre sí. Precisamente por ello el ordenamiento exige que la evaluación ambiental sea integral y no fragmentada —lo que nos devuelve al principio de indivisibilidad—. Omitir estos impactos inducidos no es un descuido menor: subvalúa la verdadera magnitud de la amenaza y vicia de raíz cualquier juicio de compatibilidad, porque mide el impacto de la carretera por su huella física y no por la cadena de transformaciones que desata. Una lectura desde la ecología política lo diría sin rodeos: el conflicto no es entre progreso y atraso, sino entre dos racionalidades del territorio —una que lo lee como stock de recursos por movilizar y otra que lo habita como trama de vida—, y la infraestructura mal planificada impone la primera sobre la segunda.[12]
Conviene, además, desactivar el argumento que la defensa presenta como su carta más fuerte y humana: el río Urubamba es hoy la única vía, y el Pongo de Mainique ha cobrado vidas. La gravedad de ese aislamiento no puede tratarse con desdén; el aislamiento es también una forma de violencia sobre la vida de las personas, y ninguna sentencia debería ignorarlo. Pero de la peligrosidad del río no se sigue que la única respuesta constitucionalmente válida sea abrir una carretera a través de un área protegida. La inferencia salta un eslabón. Aun cuando la carretera se construya, el transporte fluvial seguirá usándose: lo imponen la geografía de la cuenca y la dispersión de los centros poblados. De ahí que mejorar la navegabilidad —seguridad, infraestructura portuaria, señalización y balizaje en los pasos críticos, protocolos, respuesta ante emergencias— no sea una alternativa a la carretera, sino una obligación pública necesaria y autónoma. La tragedia humana no exige atravesar la Reserva: exige atravesar la distancia.
V. El tercer rostro del daño: los impactos culturales
La Reserva Comunal Machiguenga no es un accidente cartográfico: se creó en beneficio de los pueblos Matsigenka, Asháninka, Kakinte y Yine-Yami, cuyo territorio tradicional atraviesa el trazo. Para estos pueblos, el bosque no es un paisaje de fondo; es la despensa, la farmacia y el espacio ritual —la trama material y simbólica donde su cultura se sostiene—. Abrir una vía sobre ese bosque no altera únicamente un ecosistema: perturba una cosmovisión, un modo de habitar y de nombrar el mundo. La antropología jurídica enseña que el territorio indígena no se reduce a la propiedad en sentido civil; es soporte de identidad, de memoria y de autodeterminación, y por eso su afectación toca derechos que el dinero no repara.
El Gobierno Regional del Cusco invoca la participación de organizaciones sociales en la «Mesa Técnica» del Decreto Supremo N.° 058-2026-PCM. Pero una mesa de coordinación multisectorial no equivale a una consulta, y la presencia de unas organizaciones indígenas en un espacio de coordinación es participación ciudadana no consulta previa. Sentar a los pueblos en una mesa no es lo mismo que preguntarles si consienten que una carretera atraviese el bosque del que dependen su alimentación, su medicina y su vida ritual.
Conviene nombrar la asimetría con la lucidez que aportan las ciencias sociales. Lo que se ofrece como «coordinación» puede operar, en los hechos, como una forma de violencia simbólica: un marco de diálogo cuyas reglas fija una sola de las partes, y en el que la otra participa sin poder efectivo de decisión, de modo que su asentimiento —o su silencio— queda revestido de una legitimidad que no tuvo la oportunidad de otorgar libremente.[13] Y detrás de esa asimetría late una estructura más honda: la colonialidad del poder, ese patrón que sobrevivió a la independencia formal y por el cual las prioridades de unos se imponen como universales sobre los mundos de otros, clasificando el saber y el territorio indígenas como atraso por corregir y no como formas legítimas de habitar la tierra. Su cara presentable es la coartada del desarrollo: el relato que llama progreso a lo que impone y obstáculo a quien se le resiste.[14] Por eso el desarrollo sin consentimiento, sobre territorio ajeno, tiene un nombre antiguo y no es desarrollo: es la vieja imposición con vocabulario nuevo.
VI. El cuarto rostro del daño: los impactos a la salud
El derecho a un ambiente equilibrado y adecuado, que el artículo 2, inciso 22, de la Constitución reconoce a toda persona, no es una abstracción estética.[15] El Tribunal Constitucional ha precisado que el derecho a vivir en condiciones de higiene ambiental forma parte del derecho a la salud; y la evidencia científica muestra que la apertura de carreteras en la Amazonía no es neutra para la salud pública. El cambio de uso del suelo —del que la carretera es motor— es la principal causa de las enfermedades infecciosas emergentes, porque altera la abundancia y el contacto entre huéspedes silvestres y seres humanos, y multiplica la probabilidad de que los patógenos «salten» de los animales a las personas.
El caso peruano lo documenta con nombre propio. La carretera Interoceánica, que atraviesa Madre de Dios, favoreció la transmisión de leishmaniasis y la circulación de leptospira y bartonella asociadas a roedores en comunidades a lo largo de la vía, además del dengue transmitido por el mosquito Aedes aegypti;[16] la carretera Iquitos-Nauta fue estudiada por el incremento de casos de malaria en su zona de influencia. Estos no son riesgos remotos: son la secuela previsible de abrir una vía en bosque primario. En términos analíticos, la infraestructura vial reconfigura lo que podríamos llamar el «paisaje de patógenos»: al fragmentar el bosque y densificar los asentamientos, cambia las condiciones ecológicas de la enfermedad.
Aquí es útil una lente que las ciencias políticas han afinado: la salud de las poblaciones es, hoy, un asunto de gobierno —de administración de la vida colectiva—, y por eso una decisión de infraestructura es siempre, también, una decisión sanitaria.[17] El propio Estado lo reconoció cuando, a propósito de la Interoceánica, propuso incorporar un enfoque de salud pública en la evaluación de proyectos viales, en la fase de formulación y evaluación, «al ser el momento en el cual la autoridad competente determina la viabilidad del proyecto de inversión».[18] Prevenir la enfermedad, como prevenir la deforestación, exige mirar antes y mirar entero. El vector, como el árbol, no espera al último tramo.
Se advierte, además, un agravante que el propio contexto del expediente hace ineludible: en un territorio donde ya operan riesgos sanitarios y ambientales de gran escala —basta recordar la deflagración de Camisea en el KP 43, del 1 de marzo de 2026—, sumar el frente de presión de una carretera sobre una zona frágil es un argumento a favor de la prudencia, no a favor de empujar obra hacia el núcleo del área. La razón instrumental que reduce el bosque a recurso disponible termina volviéndose contra la propia vida que dice querer servir; esa es, precisamente, la advertencia de la crítica a la dominación de la naturaleza como reverso de la dominación del hombre.[19]
VII. La salvaguarda ausente: la consulta previa que se omitió
Los cuatro rostros del daño comparten un mismo hueco procedimental: la planeación de esta carretera no fue consultada a los pueblos indígenas cuyo territorio atraviesa. Y conviene ser preciso sobre el sentido de este argumento: no se pide al juez que ordene una consulta ni que sustituya al órgano especializado; se muestra que la omisión de una consulta que el Gobierno Regional del Cusco estaba obligado a conducir agrava la ilegitimidad manifiesta de la medida y desarma la defensa fundada en la «Mesa Técnica». La dimensión indígena es aquí el contexto que agudiza la amenaza, no una pretensión que se agregue.
Empecemos por quién debe consultar, porque la Gobierno Regional del Cusco lo confunde al atribuir la competencia en exclusiva al Ministerio de Cultura. La ley dice otra cosa. El artículo 17 de la Ley N.° 29785 dispone que «las entidades del Estado que van a emitir medidas legislativas o administrativas relacionadas de forma directa con los derechos de los pueblos indígenas u originarios son las competentes para realizar el proceso de consulta previa», y los artículos 8, 9 y 10 asignan la conducción del proceso, la identificación de las medidas y la identificación de los pueblos, una y otra vez, a «las entidades estatales promotoras de la medida».[20] El Viceministerio de Interculturalidad brinda asistencia técnica y emite opinión, pero no reemplaza a la entidad promotora. La regla no deja margen: quien promueve la medida, la consulta. Y el promotor del proyecto CUI N.° 2654832 es el Gobierno Regional del Cusco.
Que la medida deba consultarse tampoco admite duda razonable. El artículo 2 de la Ley N.° 29785 reconoce el derecho a ser consultado sobre las medidas que afecten directamente los derechos colectivos, y añade que «también corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos».[21] Una carretera departamental que atraviesa el territorio tradicional de los pueblos en cuyo beneficio se creó la Reserva es, sin esfuerzo interpretativo, uno de esos proyectos. Y la finalidad de la consulta, según el artículo 3 de la misma ley, es «alcanzar un acuerdo o consentimiento» mediante un diálogo intercultural reglado; en la misma dirección, el artículo 7 del Convenio N.° 169 de la OIT reconoce a los pueblos el derecho de decidir sus propias prioridades de desarrollo.[22]
Existe, por fin, un pronunciamiento de la Corte Suprema que cierra la discusión sobre este tipo de obra. En la Acción Popular N.° 29126-2018-Lima, expedida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente y publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de enero de 2022, la Corte declaró fundada la demanda de las organizaciones indígenas encabezadas por AIDESEP y expulsó del ordenamiento las disposiciones reglamentarias que exceptuaban de consulta a los proyectos de infraestructura de servicios públicos.[23] Su consecuencia es directa: los gobiernos regionales que promuevan infraestructura vial deben evaluar si corresponde consultar y, de haber afectación directa a derechos colectivos, implementar el proceso; y las «coordinaciones» no sustituyen a la consulta con sus formalidades y garantías vinculantes, por más que las medidas se orienten a beneficiar a la población. La sectorización que la Gobierno Regional del Cusco presenta como defensa importa, además, una modificación sustancial del proyecto que tampoco consta haber sido consultada. A la incompatibilidad técnica y a los impactos no evaluados se añade, así, un tercer rostro de la misma ilegitimidad manifiesta.
VIII. El estándar interamericano: cómo se lee este caso desde San José
El caso Megantoni no es una rareza local; encaja con precisión en una línea jurisprudencial consolidada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyos estándares el Estado peruano está obligado a observar. Tres decisiones lo iluminan.
La primera es el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador (2012). Allí la Corte declaró la responsabilidad del Estado por permitir actividades en territorio ancestral sin consulta previa, y fijó como garantía de no repetición que, cuando se pretenda realizar proyectos que impliquen potenciales afectaciones al territorio o a aspectos esenciales de la vida e identidad culturales, el pueblo deberá ser «previa, adecuada y efectivamente consultado, de plena conformidad con los estándares internacionales aplicables a la materia».[24] La consulta, precisó, debe ser previa —desde las primeras etapas del plan o proyecto—, de buena fe y orientada a alcanzar un acuerdo; no un trámite formal de socialización. Es exactamente lo que aquí faltó.
La segunda es el caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam (2007). En su párrafo 133, la Corte estableció el deber estatal de «consultar, activamente, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones» en todo plan de desarrollo o inversión dentro de su territorio; y en el párrafo 137 dio un paso decisivo: tratándose de grandes planes de desarrollo o inversión que puedan tener un impacto profundo, la salvaguarda de participación efectiva debe entenderse como requiriendo «adicionalmente la obligación de obtener el consentimiento libre, previo e informado del pueblo Saramaka, según sus costumbres y tradiciones».[25] Una carretera que penetra el interior de un área protegida habitada y usada por pueblos indígenas se sitúa, cuando menos, en el umbral de esa exigencia reforzada.
La tercera es la Opinión Consultiva OC-23/17 sobre medio ambiente y derechos humanos (2017), que reconoció el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo y precisó las obligaciones estatales de prevención. Entre ellas, la de «realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo» y la de actuar conforme al principio de precaución «en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aun en ausencia de certeza científica».[26] La Corte subrayó, además, que los daños ambientales se dejan sentir con más fuerza sobre los grupos en situación de vulnerabilidad, y mencionó expresamente entre ellos a los pueblos indígenas. El paralelismo con la Ley General del Ambiente peruana es casi literal: el estándar interamericano confirma, desde arriba, lo que el derecho interno ya ordena.
Conviene, por lealtad, situar el argumento sobre conectividad y vida digna en su lugar exacto. Es cierto que la Corte, en el caso Yakye Axa vs. Paraguay, reconoció que el Estado debe garantizar el acceso a condiciones de una existencia digna;[27] pero ese estándar reclama que el Estado provea servicios, no que los provea vulnerando otro mandato convencional. Realizar el derecho a la salud o a la conectividad por la vía de contravenir la intangibilidad de un área protegida no es progresividad razonable: es sustituir una omisión por una lesión. La razonabilidad, aquí, tiene un nombre técnico y concreto —el trazo compatible—, y un complemento necesario —el río seguro—.
IX. El falso dilema: un trazo contra otro trazo
Toda la defensa del Gobierno Regional de Cusco descansa, al final, en una ponderación mal planteada. Construye un dilema trágico —vida, salud y educación contra ambiente— y pide al juez que elija. Pero el dilema es falso. Del otro lado de la balanza no está la conservación frente a la conectividad; está un trazo frente a otro trazo. Y la prueba definitiva la aporta el propio Gobierno Regional del Cusco: al reconocer que el Tramo I —el que no toca las zonas núcleo— puede avanzar de inmediato para atender la conectividad, admite que la urgencia se satisface sin tocar el área. Si la urgencia se satisface con el Tramo I, entonces la urgencia pertenece al Tramo I, y no puede prestarse para justificar el Tramo II.
El subprincipio de necesidad se resuelve así por sí solo: existe un medio igualmente idóneo para la conectividad y menos lesivo para el ambiente —rehacer la geometría del tramo conflictivo y, entretanto, asegurar el río—, y su existencia la confiesa la propia Gobierno Regional del Cusco al separar los tramos. Quien demuestra que puede avanzar sin dañar el área ha demostrado, con ello, que el daño al área es evitable. Y lo evitable, en derecho ambiental, es lo prohibido. Sobre la proporcionalidad en sentido estricto, opera un límite que la ponderación no alcanza a tocar: el artículo 1 de la Ley N.° 26834 retira estos bienes de la deliberación coyuntural, porque las áreas naturales protegidas son patrimonio de la Nación y su condición natural debe mantenerse «a perpetuidad».[28] La comparación honesta no es vidas-hoy contra árboles-hoy: es vidas-hoy —que un trazo compatible atiende— contra la pérdida irreversible de un patrimonio que no nos pertenece disponer, porque pertenece a quienes todavía no votan.
Y hay, al fondo, una lección de gobierno de lo común que no debería perderse. Los bienes que sostienen a una comunidad —un bosque, un corredor, una cuenca— se conservan mejor cuando quienes dependen de ellos participan en las reglas que los rigen; imponerles desde fuera una decisión que altera su base de vida no solo es injusto: suele ser, además, ineficaz, porque erosiona la cooperación de la que depende la conservación real.[29] Consultar no es un obstáculo al desarrollo; es, bien entendido, una condición de su legitimidad y de su durabilidad.
X. Conclusiones: mirarse entero antes de tocar el bosque
El caso de la carretera CU-103 sobre el Santuario Nacional Megantoni y la Reserva Comunal Machiguenga condensa, en un solo expediente, los cuatro rostros del daño que provoca una vía que atraviesa un área natural protegida sin la debida evaluación integral ni la consulta previa exigible. No son cuatro lesiones paralelas: son cuatro nombres de la misma. La indivisibilidad del SEIA es el vehículo procedimental por el que operan la prevención, la precaución, la sostenibilidad y, al cabo, el derecho sustantivo a un ambiente equilibrado y adecuado; fracturar la evaluación es, en un mismo acto, degradar el ambiente, derogar de hecho la prevención, silenciar la precaución, romper el equilibrio de la sostenibilidad y vaciar la garantía del derecho.
Cinco conclusiones se desprenden de lo expuesto. Primera: la fragmentación no sanea, confirma; dividir el proyecto en dos tramos quiebra el principio de indivisibilidad y, al reservar el tramo conflictivo en lugar de corregirlo, deja intacta la amenaza —el trazo incompatible sigue siendo el único que existe—. Segunda: los impactos ambientales, sociales, culturales y sanitarios de una carretera amazónica son inducidos y acumulativos, y omitirlos infringe el deber de identificación y corrección anticipada del artículo 1 de la Ley N.° 27446 y el principio de prevención del artículo VI de la Ley N.° 28611. Tercera: la inseguridad del río se corrige mejorando su navegabilidad, no atravesando el área; el conflicto no es conectividad contra conservación, sino un trazo contra otro trazo, y existe uno menos lesivo. Cuarta: la consulta previa fue omitida por quien debía conducirla —el Gobierno Regional del Cusco—, conforme a la Ley N.° 29785 y a la Acción Popular N.° 29126-2018-Lima, sin que la «Mesa Técnica» pueda suplirla. Quinta: el estándar interamericano —Sarayaku, Saramaka, OC-23/17— confirma, desde el derecho internacional de los derechos humanos, cuanto el ordenamiento interno ya ordena.
La tutela que se reclama, por eso, es la mínima indispensable, y es también la más nítida: que el proyecto —uno solo, según su propio titular— se evalúe y se decida como uno solo, con un trazo compatible; que no se avance ningún tramo como pieza suelta mientras subsista la incompatibilidad declarada; y que la planeación que afecta a los pueblos indígenas sea consultada por quien tiene el deber de consultarla. No se pide detener el desarrollo. Se pide que el desarrollo respete la única regla que lo hace legítimo: mirarse entero antes de tocar el bosque. Porque un camino, como una decisión, no puede mirarse por partes cuando de mirarse entero depende que aún haya bosque que atravesar.
Lima, 18 de agosto de 2026
IDLADS PERÚ — Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible
[1]Expediente N.° 17551-2025, 5.° Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima; Opinión Técnica N.° 0186-2024-SERNANP-DGANP y Carta N.° 01-2024-ECA Maeni, obrantes en autos.
[2]Reglamento de la Ley del SEIA, Decreto Supremo N.° 019-2009-MINAM, arts. 3 (principio de indivisibilidad) y 24. Ministerio del Ambiente: https://www.minam.gob.pe
[3]Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, arts. 1 y 3. SPIJ: https://spij.minjus.gob.pe
[4]Ley N.° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, arts. 1, 21, 22, 23 y 27. SERNANP: https://www.sernanp.gob.pe
[5]Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, art. 1, literal a) (finalidad del SEIA). El texto citado es literal. SPIJ: https://spij.minjus.gob.pe; cf. Ecolex: https://www.ecolex.org/es/details/legislation/ley-no-27446-ley-del-sistema-nacional-de-evaluacion-del-impacto-ambiental-lex-faoc026820/
[6]Rojas, E. et al. (2021). Deforestation risk in the Peruvian Amazon basin. Environmental Conservation: https://www.cambridge.org/core/journals/environmental-conservation/article/deforestation-risk-in-the-peruvian-amazon-basin/7E9B9CCB366713DAE8F123E6F5D0D62C
[7]Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente, Título Preliminar (arts. I, V, VI y VII) y art. 24. Portal del Ministerio del Ambiente: https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf
[8]Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente, Título Preliminar, art. VII (principio precautorio). El texto citado es literal. Portal del Ministerio del Ambiente: https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf
[9]Lista Verde de Áreas Protegidas y Conservadas de la UICN. La Reserva Comunal Machiguenga y el Santuario Nacional Megantoni ostentan este estándar desde diciembre de 2022: https://iucngreenlist.org
[10]La justicia como estructura básica y el argumento de las generaciones futuras aparecen en John Rawls, Teoría de la justicia (1971), §44 (principio de ahorro justo). Se cita por paráfrasis.
[11]Salazar Valdivia, C. y Florián Lozano, J. (2022). Conectividad vial y economías ilícitas en la Amazonía peruana. SciELO Perú: http://www.scielo.org.pe/pdf/kaw/n10/2709-3689-kaw-10-00004.pdf
[12]La articulación entre saberes, territorio y racionalidad ambiental se desarrolla en Enrique Leff, Ecología y capital (1986) y Saber ambiental (1998). Se cita por paráfrasis.
[13]La noción de violencia simbólica y de campo como espacio de fuerzas se encuentra en Pierre Bourdieu, La distinción (1979) y Meditaciones pascalianas (1997). Se cita por paráfrasis.
[14]La categoría de colonialidad del poder proviene de Aníbal Quijano, «Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina» (2000). La lectura del «desarrollo» como coartada —la falacia desarrollista que reviste de progreso la subordinación del otro— se apoya en Enrique Dussel, 1492. El encubrimiento del otro. Hacia el origen del mito de la modernidad (1994). Se cita por paráfrasis.
[15]Constitución Política del Perú, arts. 2.22, 68 y 89. Texto oficial en el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ), Ministerio de Justicia y Derechos Humanos: https://spij.minjus.gob.pe
[16]Noriega, A.; Pérez, A. y Venegas, C. (2022). Hacia un enfoque de salud pública en el desarrollo de proyectos viales en la Amazonía. Lima: DAR: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/12/Informe_infra_salud_vf.pdf
[17]La idea de biopoder —la administración estatal de la vida de las poblaciones— se desarrolla en Michel Foucault, Historia de la sexualidad. La voluntad de saber (1976) y en el curso Defender la sociedad (1976). Se cita por paráfrasis.
[18]Noriega, A.; Pérez, A. y Venegas, C. (2022). Hacia un enfoque de salud pública en el desarrollo de proyectos viales en la Amazonía. Lima: DAR (misma fuente citada en la nota 17); la incorporación del enfoque sanitario se propone en la fase de formulación y evaluación por ser aquella en que se determina la viabilidad del proyecto de inversión: https://dar.org.pe/wp-content/uploads/2022/12/Informe_infra_salud_vf.pdf
[19]La crítica a la razón instrumental y a la dominación de la naturaleza como reverso de la dominación del hombre está en Max Horkheimer y Theodor W. Adorno, Dialéctica de la Ilustración (1944). Se cita por paráfrasis.
[20]Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, arts. 2, 3, 8, 9, 10, 17 y 19. Ministerio de Cultura: https://www.gob.pe/institucion/cultura
[21]Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, art. 2, segundo párrafo. El texto citado es literal. Ministerio de Cultura: https://consultaprevia.cultura.gob.pe
[22]Convenio N.° 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales (aprobado por Resolución Legislativa N.° 26253), art. 7. Organización Internacional del Trabajo, NORMLEX: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169
[23]Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, Acción Popular N.° 29126-2018-Lima, publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de enero de 2022. Síntesis de los 14 estándares y del alcance de la consulta de servicios públicos: https://dar.org.pe/carreteras-declaradas-de-necesidad-publica-atentan-contra-la-amazonia-y-los-pueblos-indigenas/
[24]Corte IDH, Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012 (Fondo y Reparaciones), Serie C N.° 245, párrs. 177, 220 y 299-300. Ficha y texto: https://www.escr-net.org/es/caselaw/2012/caso-pueblo-indigena-kichwa-sarayaku-vs-ecuador/
[25]Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, sentencia de 28 de noviembre de 2007, Serie C N.° 172, párrs. 133-137. Interpretación citada: https://www.derechos.org/nizkor/econ/saramaka1.html
[26]Corte IDH, Opinión Consultiva OC-23/17, Medio Ambiente y Derechos Humanos, 15 de noviembre de 2017, párrs. 67, 174-180. Resumen oficial: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/resumen_seriea_23_esp.pdf
[27]Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia de 17 de junio de 2005, Serie C N.° 125, párrs. 162-176 (condiciones de vida digna). Corte Interamericana: https://www.corteidh.or.cr/casos_sentencias.cfm
[28]Ley N.° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, art. 1 (las áreas naturales protegidas como patrimonio de la Nación, cuya condición natural debe mantenerse «a perpetuidad»). El texto citado es literal. SERNANP: https://www.sernanp.gob.pe; cf. nota 4.
[29]El gobierno comunitario de los bienes comunes se analiza en Elinor Ostrom, El gobierno de los bienes comunes (1990). Se cita por paráfrasis.
