El Ocaso del Derecho Ambiental y la extinción de las reservas indígenas y áreas naturales protegidas en el Perú

Henry Carhuatocto Sandoval -Director Ejecutivo de IDLADS PERÚ

Cada vez que llega al poder un gobierno de derecha que ofrece la inversión privada como la solución al desarrollo del país, la historia empieza con el mismo gesto: una especie de apocalipsis del marco ambiental, al que se señala como una de las razones que traban esa inversión. Ocurrió en los años noventa, cuando el recién aprobado Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales quedó en letra muerta al decidir Alberto Fujimori alentar la aprobación sectorial de los estudios de impacto ambiental mediante el Decreto Legislativo N.° 757 (Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada), promulgado en noviembre de 1991. Así se sumió al país en décadas de desgobierno sobre los bienes comunes ambientales: campeó la contaminación de empresas formales e informales sin que ninguna autoridad mostrara interés en frenar semejante despropósito.

No fue hasta que por la necesidad de implementar el Tratado de Libre Comercio con EE.UU, que en otro gobierno de derecha, el de Alan García, mediante Decreto Legislativo 1013, crea el Ministerio del Ambiente, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, la Autoridad Nacional del Agua y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental-OEFA, en mayo del 2009. Por esas ironías que tiene la historia del Perú, sería un gobierno que asciende como de izquierda, el de Ollanta Humala, que termina con la aprobación sectorial de los EIA, mediante la creación del Servicio Nacional para Inversiones Sostenibles- SENACE, en el 2012, como consecuencia del conflicto minero de Conga, pero que no tardaría en apuntarse a la regresión ambiental cuando ante la crisis de precio de los metales en el mercado internacional, promovería el primer paquetazo ambiental, mediante los Decretos Supremos 054-2013-PCM y 060-2013-PCM, que flexibilizaron la aprobación de los estudios de impacto ambiental, mediante la polémica creación del Informe Técnico Sustentatorio (ITS) para modificar proyectos con impactos ambientales no significativos de manera rápida (en 15 días). También redujo los plazos para el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA).

Posteriormente, ocurrió un terremoto más en el marco ambiental con la llegada de la Ley 30230, en julio de 2014, que suspendió la aplicación de multas al 100 por ciento a infractores ambientales, por tres años. El argumento oficial fue el de siempre: se «privilegiaba la remediación ambiental» con un «enfoque proteccionista». El resultado fue el contrario. El propio OEFA informó al Congreso que, bajo ese régimen, el porcentaje de incumplimientos ambientales aumentó. Esa misma norma estableció responsabilidad funcional en caso el funcionario no emita opinión vinculante y en caso esta no lo sea se continue con el procedimiento de evaluación del estudio de impacto ambiental.

No contentos con ello se crea un nuevo procedimiento de certificación ambiental mediante la Ley 30327, en mayo de 2015, llamado Certificación Ambiental Global, que no solo te permitía en 150 días obtener certificación ambiental sino 14 permisos habilitantes además del uso compartido de la línea de base de una antigüedad de hasta 5 años.  El tramo final de la saga fue el más sutil, porque no gritó. La línea de base —esa fotografía detallada del territorio antes de la intervención, la única vara honesta para medir después el daño ocasionado por un proyecto de inversión— fue perdiendo densidad. El «uso compartido de línea base», presentado como ahorro y eficiencia, permitió que un proyecto se apoyara en datos generados para otro. Y en 2023, el Decreto Supremo 013-2023-MINAM dio el paso decisivo: dispuso que la supervisión in situ para levantar la línea de base se hiciera únicamente respecto de «determinados factores ambientales», y trasladó a las propias autoridades sectoriales —las que promueven la inversión— la facultad de identificar qué proyectos entran al esquema, eliminando criterios objetivos de priorización[1]. La línea de base dejó de ser el retrato específico de un lugar para volverse una plantilla genérica: se protege lo que se mira, y se decidió mirar menos.

Lo último, en el desesperado intento porque la aprobación de los estudios de impacto ambiental sea más rápida es el Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental-PUCA, aprobado por Decreto Supremo 013-2024-MINAM, de noviembre de 2024, que entró en vigencia en enero del 2025, que tampoco consiguió los resultados esperados, probablemente por tener un pecado original, negarse a consultar con la población indígena la resolución que aprueba el EIA.

Mientras todos esos cambios normativos ocurrían, en la cartografía, en la realidad los conflictos sociales por proyectos mineros e hidrocarburiferos no disminuían ni se resolvían solo con esos cambios, necesitaban dialogo y consenso con las poblaciones afectadas por concesiones mineras, servidumbres, derrames de relaves mineros y de petróleo como sería la consulta previa, el pago por uso de tierras indígenas o la efectivización del pago de beneficios compartidos previsto en el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT.

Pero esta vez el pedido cruza dos umbrales que las rondas anteriores no se atrevieron a pisar. Antes se aligeraba el procedimiento; ahora se disuelve la sustancia. Por un lado, se toca la intangibilidad —esa palabra que hasta hoy significaba que ciertos bienes no están en venta— para volver reducible un área protegida y ablandable el refugio de un pueblo en aislamiento. Por el otro, se convierte la certificación ambiental en un permiso que nadie mira: el silencio del Estado, elevado a aprobación. Lo que sigue muestra por qué cada uno de esos umbrales, por sí solo, ya bastaría para detener el pedido; y por qué, juntos, dibujan no una reforma, sino un retroceso.

Así cuando analicemos en materia ambiental la petición de delegación de facultades del Poder Ejecutivo debemos recordar que no es una idea nueva: es el último eslabón de una cadena que empezó en 2013 y que, doce años después, no ha destrabado la inversión que prometía destrabar. Al final proponemos la única salida que rompe el ciclo: no legislar más rápido contra los pueblos, sino legislar la consulta previa con ellos.

II. El corazón del pedido: procedimientos ambientales e hidrocarburos

Es importante notar que el proyecto oficial de delegación de facultades habla en voz baja donde el borrador filtrado hablaba en voz alta. En julio, la exposición de motivos que IDLADS denunció admitía sin rodeos que la regulación ambiental «se ha convertido en un obstáculo significativo para el desarrollo de proyectos de inversión»[2]. El texto oficial cambió el verbo pero conservó la máquina. Ahora la materia ambiental —numeral 11 del pedido— promete «la optimización de los procesos de evaluación ambiental y la regulación de los procedimientos administrativos, incluyendo el régimen del silencio administrativo», y «modernizar el marco normativo de integración de permisos a la Certificación Ambiental Global»[3]. Traducido del idioma administrativo: se aplicará la aprobación automática y el silencio positivo a los procedimientos de evaluación ambiental para horror de los ambientalistas de corazón.

2.1. El silencio administrativo positivo: un permiso que nadie miró

El silencio administrativo positivo en materia ambiental significa que, si el Estado no responde a tiempo, el permiso se entiende otorgado. El instrumento ambiental deja de ser una decisión y se vuelve una simulación o esperpento de lo que un día quiso ser. Y esta vez no hay que deducirlo del subtexto: entre las medidas concretas del numeral 11, la exposición de motivos propone «aplicar el silencio administrativo positivo a la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental» y «aplicar la aprobación automática de los instrumentos de gestión ambiental que se encuentren fuera del ámbito de la Ley del SEIA»[4].

El proyecto pone un cerco: silencio positivo y aprobación automática solo operarían cuando el proyecto no se superponga con áreas naturales protegidas, zonas de amortiguamiento, áreas de conservación regional, territorios de pueblos indígenas o zonas arqueológicas. El cerco en los estudios ambientales tranquiliza en la cartografía pero daña sin piedad en el terreno que un día prometió proteger. Primero, porque determinar que «no hay superposición» es, en sí mismo, un acto de evaluación —el mismo que se quiere suprimir— y descansa en una georreferenciación que en el Perú suele llegar tarde o incompleta. Segundo, porque fuera de esas categorías queda desprotegido casi todo lo que de verdad se daña: las cabeceras de cuenca sin categoría, los bofedales, los acuíferos, los ecosistemas frágiles que ningún mapa declaró intangibles. Tercero, porque el criterio que gradúa el silencio —«la naturaleza y el nivel de riesgo de la actividad»— lo fija la autoridad sectorial que promueve la inversión, juez y parte del apuro. Y por encima de todo: un estudio aprobado por la inacción de la autoridad es un estudio no evaluado; y un estudio no evaluado es inútil para lo único que justifica su existencia, prevenir el daño antes de que ocurra.

Esto choca de frente con dos columnas de nuestro derecho ambiental. El principio de prevención, cuyo objetivo es «prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental»[5]. Y el principio precautorio, que el Título Preliminar de la Ley General del Ambiente enuncia sin atajos:

«Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente.»[6]

Sustituir la evaluación por el silencio y la prevención por la fiscalización tardía no armoniza nada: regresiona, involuciona y destruye. Regresa allí donde reparar cuesta más que prevenir, y a menudo es imposible. Involuciona y destruye porque actúa cuando el bosque ya cayó y el río ya se enturbió, ningún silencio positivo devuelve el árbol ni limpia el agua. A ello se suma el principio de no regresión, consolidado en la jurisprudencia constitucional y en la doctrina, que prohíbe retroceder en el nivel de protección ya alcanzado.

Y hay un efecto que el proyecto no confiesa, pero que se sigue de su propia mecánica. Si el permiso se entiende otorgado porque nadie lo evaluó o miró siquiera, tampoco nadie abrió la puerta para que el pueblo hablara. El silencio positivo no solo salta la evaluación: clausura la única ventana por la que podían entrar la participación ciudadana y la consulta previa. Un expediente aprobado por el mero transcurso del reloj es un expediente que jamás se sometió al escrutinio público ni al diálogo intercultural, porque el reloj corriendo no convoca audiencias ni traduce al idioma del que vive aguas abajo. Y el propio texto lo delata: entre sus medidas concretas propone correr la participación ciudadana a un momento «previo a la presentación del estudio ambiental» cuando no se cuenta con las opiniones técnicas ni las observaciones y evaluación del SENACE y emitir una simple «constancia digital» de la aprobación automática[7]. Es decir, se empuja la voz del pueblo hacia atrás —antes de que exista el estudio que debía discutir— y se sella el permiso hacia adelante, sin que en el medio quede lugar para oír a nadie menos a los marginados e impactados por el proyecto de inversión.

La certificación ambiental, que era un procedimiento de deliberación, queda reducida a una cinta transportadora: entra la solicitud, sale el permiso, y el ciudadano solo mira pasar la caja cerrada sin poder participar de su construcción y menos consultar a los pueblos indígenas. Si el debilitamiento anterior fue un apocalipsis del marco ambiental, este es su terremoto: se derrumba de un golpe el tabique que separaba la aprobación del silencio positivo, y con él la sala donde la gente tenía derecho a ser escuchada y los pueblos indígenas a ser consultados.

2.2. Integrar permisos, acallar guardianes: la contradicción con la propia mano del Estado

La «integración de permisos a la Certificación Ambiental Global» no es una metáfora inquietante: la exposición de motivos la traduce en una medida precisa. Entre los contenidos que el Ejecutivo quiere aprobar figura «establecer la evaluación integral de los Estudios de Impacto Ambiental por parte del SENACE, así como, regular sobre la necesidad de la solicitud y/o emisión de las opiniones técnicas»[8]. Léase despacio: regular sobre la necesidad de pedir la opinión técnica. Es decir, volver prescindible la voz técnica del guardián del agua (ANA), del defensor de las áreas protegidas (SERNANP) y del vigilante del bosque (SERFOR).

El argumento del proyecto es que golpear la reputación de esos guardianes sin darles derecho de réplica, los hace responsables de la falta de inversión privada porque se demoran en emitir sus opiniones, y trae los números para probarlo y golpearlos sin piedad: entre 2025 y 2026, el 70 % de las opiniones vinculantes de la ANA se emitió fuera de plazo, el 52 % de las del SERFOR y el 32 % de las del SERNANP[9]. Pero de un defensor del ambiente que llega tarde no se deduce que es malo sino que le falta un doble horario de atención como una sala de emergencias, mayor personal, infraestructura e inversión. La cura no puede ser matar al paciente sino darle la medicina para que la demora se convierta en puntualidad. Suprimir la voz del guardián y eliminar su opinión porque llega tarde es como apagar el reloj para no oír la alarma cuando tocaba acostarse más temprano.

Y la incoherencia tiene una cara aún más nítida, porque no es solo memoria corta: es memoria selectiva. El mismo Estado que hoy pide el poder para acortar plazos y volver prescindible la opinión técnica del ANA, el SERNANP y SERFOR tiene, desde hace casi ocho años, una tarea pendiente que despejaría de raíz el conflicto de intereses que dice combatir, y no la ha cumplido. La Ley del SENACE ordenó que la aprobación de los estudios ambientales pasara, de manera «ordenada, progresiva y gradual», de las manos que promueven la inversión a las de un organismo técnico especializado y sin interés en el resultado como es el SENACE[10]. En materia de energía y minas ese traspaso se cumplió a medias: en diciembre de 2015 el sector cedió al SENACE la evaluación de los estudios de impacto ambiental detallados —los EIA-d, los de los grandes proyectos[11]—, pero se quedó, hasta hoy, con la de los semidetallados —los EIA-sd—, que son donde se juega buena parte de la minería y los hidrocarburos de mediana escala.

El problema es que ese quedarse ya no es legal. La propia Ley del SENACE fijó el reloj: la transferencia de los EIA-sd «se iniciará luego de transcurridos al menos dos (2) años» desde que el SENACE concluyó con los EIA-d del sector[12]. Para energía y minas ese cómputo empezó a correr el 28 de diciembre de 2015 y venció el 28 de diciembre de 2017. Han pasado casi ocho años. En todo ese tiempo, el sector que es el corazón mismo de este pedido de facultades —minería, electricidad, hidrocarburos— ha seguido siendo, en sus propios estudios semidetallados, juez y parte: la misma cartera que firma los contratos y promueve los lotes es la que certifica que no harán daño. El conflicto de intereses que la ley quiso extirpar sigue latiendo, no por un vacío normativo, sino por una omisión deliberada de quien debía cumplir.

El contraste desnuda la coartada. Al sector transportes hubo que llevarlo de la mano de una sentencia  para que soltara sus EIA-sd: recién en mayo de 2026, forzado por una acción de cumplimiento de este Instituto, el Ejecutivo dictó el decreto que inició esa transferencia[13]. Energía y minas, en cambio, sigue esperando su propia sentencia mientras redacta, a puerta cerrada, un pedido para acortar todavía más los plazos y silenciar todavía más a los guardianes técnicos.

No es que el Estado no pueda ordenar su evaluación ambiental; es que solo se apura cuando ordenarla significa aligerarla, nunca cuando significa independizarla. La entidad especializada y sin conflicto de intereses ya existe, ya tiene el mandato y ya venció el plazo para recibir esta competencia. Pedir facultades para evaluar más rápido, mientras se incumple la ley que haría esa evaluación imparcial, es confesar que el problema nunca fue la lentitud: fue la vigilancia.

Aún más: los propios números del proyecto desmienten su remedio, y lo hacen señalando a un responsable que el diagnóstico prefiere no nombrar. La exposición de motivos reconoce que, en una revisión aleatoria del MINAM, el 76 % de los estudios de impacto ambiental incumplió los plazos de evaluación, y que el 82 % de las observaciones se concentra en tres puntos —la descripción del proyecto, la línea base y la identificación de impactos—, con titulares que presentan entre cuatro y diecinueve informaciones complementarias por expediente[14].

Conviene detenerse en quién escribe esos tres puntos, porque ahí se cae la trampa. La descripción del proyecto, la línea base y la identificación de impactos no las redacta el Estado: las elabora el titular a través de su consultora ambiental, y las presenta ya hechas para que la autoridad las revise. Que el 82 % de las observaciones se concentre justo en esas tres piezas dice algo incómodo para el relato oficial: el cuello de botella no está, o no está solo, en un Estado sin personal que opina tarde; está en un privado que entrega mal su propia tarea. La demora del guardián del agua o las áreas naturales protegidas, cuando la hay, muchas veces no es desidia: es el tiempo que toma pedir cuatro, diez, diecinueve veces la información que el estudio debió traer completa desde el primer día.

Y esto no lo dice solo la aritmética: lo confiesa el propio pedido. Entre sus medidas concretas, la exposición de motivos propone —con pudorosa vaguedad— «analizar mejoras en la regulación para las consultoras ambientales, sobre la base de los indicadores de desempeño»[15]. Es la admisión, escrita con letra pequeña, de que quien elabora los estudios también falla. Pero entonces el remedio estrella se vuelve un contrasentido perfecto: si el problema es que el privado entrega estudios deficientes, el silencio administrativo positivo —que da por aprobado el estudio no evaluado— premia exactamente la deficiencia que el diagnóstico denuncia. No corrige al que hizo mal la línea base: lo libera de que alguien la lea y lo corrija. No mejora la descripción del proyecto: la sella sin abrirla. Es aprobar al alumno que entregó la tarea a medias por el solo hecho de que el profesor tardó en corregirla; el que gana no es la calidad, sino la impunidad de quien la hizo mal. Contra un expediente que nace mal, el silencio positivo no hace nada bueno: hace lo peor, volverlo inatacable. Se propone curar la mala calidad del estudio dándolo por bueno sin leerlo ni evaluarlo bajo el argumento que es por la remediación ambiental, pero todos sabemos que se extenderá al resto de casos. Es el tratamiento exacto que agrava la enfermedad y esta a punto de convertirla en la pandemia que asole a la institucionalidad ambiental.

2.3. Hidrocarburos: cuando el error administrativo se paga con vidas

El eje extractivo es el corazón del pedido, y el de hidrocarburos, su cámara más delicada. Aquí el texto oficial dice más de lo que su cortesía admite. Su diagnóstico enumera, como trabas a remover frente a Colombia y Ecuador, los plazos peruanos de exploración y de permisos ambientales —y, entre ellos, con todas sus letras, la consulta previa: «24 meses en el Perú, frente a 12-19 meses en Colombia y 11-18 meses en Ecuador»[16]. La consulta a los pueblos aparece, así, contabilizada como demora en una tabla de competitividad, junto al trámite y la regalía.

Y sin embargo, unas páginas después, la misma exposición jura que «ninguna de ellas [las propuestas de hidrocarburos] pretende modificar temas relacionados a consulta previa, estándares ambientales, regalías o estabilidad contractual»[17]. Un texto no puede tener las dos cosas: no se cuenta un derecho entre los obstáculos que encarecen la inversión y, a la vez, se promete no tocarlo. O el diagnóstico dice la verdad sobre la intención, o el desmentido es maquillaje. La contradicción no es un desliz de redacción: es la confesión involuntaria de para qué se pide un poder con una justificación fraudulenta.

Que la intención asoma en el diagnóstico y no en el desmentido lo prueban las dos medidas más graves del pedido, escritas sin eufemismo. La primera: modificar la Ley de Áreas Naturales Protegidas para permitir «la reducción física o modificación legal de un Área Natural Protegida» cuando lo requiera un proyecto declarado de necesidad pública e interés nacional, «entre ellos las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos»[18]. El proyecto lo dice mirando y salivando frente a la Cuenca Madre de Dios y sus treinta y dos estructuras con potencial gasífero. Traducido: si un área protegida estorba a un lote, se achica el área, no el lote. Hemos pasado de una Viceministra de Energía y Minas que pedía permitir que se explote hidrocarburos en parques y santuarios dando a cambio un fondo de compensación a de plano reducir las áreas naturales protegidas cada vez que aparezca un recurso de hidrocarburos de interés nacional y sacrificar sin piedad ni valoración económica ambiental que valga el legado de diversidad biológica que dejamos a las generaciones futuras.

La segunda: modificar la Ley N.° 28736 —la que declara intangibles las reservas de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial— para «compatibilizar la protección PIACI con la seguridad jurídica de los derechos preexistentes» del titular de hidrocarburos[19]. Dicho de otro modo: cuando la intangibilidad del refugio de un pueblo no contactado choque con un contrato firmado antes, que ceda la intangibilidad. Así se decreta en la práctica el apocalipsis de los pueblos indígenas que pierden su último refugio porque la continuidad del ejercicio de derechos adquiridos por inversionistas mineros, petroleros o forestales significa su propia extinción y a no dudarlo en un genocidio que pocos denunciaran. Adviértase que este cambio legislativo hará prescindible o pasara a un segundo plano la opinión vinculante del Viceministerio de Interculturalidad puesto que la exposición de motivos es absolutamente transparente cuando habla de la continuidad y armonización de los fines de la reserva con derechos extractivos en la misma.

Aquí la Amazonía impone una advertencia que no admite matices. En territorios donde viven pueblos que han elegido no ser contactados, un error administrativo no se corrige con una multa: se paga con vidas debido a encuentros violentos o a las enfermedades que los foráneos contagien a los nativos no contactados. Y la historia de los derrames del Oleoducto Norperuano —ocurridos, no por azar, en los años en que el OEFA tenía atadas las manos por el artículo 19 de la Ley 30230[20]— enseña lo que pasa cuando el reloj vence antes que la conciencia[21]. La palabra que el proyecto repite como plegaria es seguridad jurídica; pero es siempre la del capital que puede esperar el decreto en un despacho, nunca la del pueblo que vive aguas abajo del ducto o dentro del área natural protegida que se piensa achicar. Y el área que se piensa achicar ya no es una abstracción de gabinete: tiene nombre, coordenadas y el Viceministerio de Energía y Minas dijo en voz alta. Se llama Candamo.

2.4. Candamo: el atajo que también rodea la sentencia

Hay una cláusula del pedido que parece abstracta y no lo es. Cuando la exposición de motivos reclama autorización para «la reducción física o modificación legal de un Área Natural Protegida»[22], no habla de un área cualquiera: habla de una que tiene nombre, mapa y una viceministra que lo confesó. El nombre es Candamo. El mapa es el corazón del Parque Nacional Bahuaja Sonene. Y la funcionaria es la viceministra de Hidrocarburos, que —preguntada sin rodeos si los mecanismos para entrar a Candamo estaban en el pedido de facultades— respondió sin esconderse: «Sí, lo hemos incluido. Esperamos que pueda ser válido»[23]. Rara vez una coartada se confiesa con tanta cortesía y descaro. La cláusula más pulcra del pedido apunta a un solo valle, y quien la escribió lo sabe.

Conviene decir qué es Candamo, porque el idioma técnico lo esconde. Es la zona de protección estricta del Bahuaja Sonene —el núcleo más intocable de un parque nacional—, un valle que la National Geographic Society contó entre los santuarios naturales más emblemáticos del planeta[24]. Sobre ese valle, Perupetro dibujó el «Área Promocional XCII» y lo tasó como «otro Camisea»: unos diez billones de pies cúbicos de gas bajo el suelo más protegido del país[25]. No es la primera vez que se toca esta puerta. En 2007 otro gobierno quiso recortar más de doscientas nueve mil hectáreas del mismo parque para abrir un lote, y cuando el jefe de las áreas protegidas se opuso, lo cesaron[26]. La saga no es nueva: es la misma puerta a la que se llama cada década, con distinto traje y el mismo apetito voraz e irresponsable.

Lo nuevo es la ingeniería de la evasión. Como el parque es intangible y no se puede perforar dentro, la propuesta oficial es perforarlo desde afuera: operar Candamo «como una plataforma offshore», con pozos dirigidos u horizontales que alcancen el gas del subsuelo sin pisar la superficie protegida, y entregar al SERNANP un porcentaje de la producción para financiar la conservación[27]. La viceministra lo ofreció con franqueza contable: «podrían devolvernos esa porción del área natural protegida y así podríamos dar un porcentaje de la producción para cuidar, a su vez, a toda el área»[28]. Y el nuevo Reglamento de las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, prepublicado en junio, ya prepara el terreno: regula por primera vez y de manera expresa las operaciones costa afuera —offshore— y reconoce la perforación direccional entre las técnicas admitidas[29]. La pieza legal y la pieza técnica encajan como llave y cerradura.

Detengámonos, porque el argumento es seductor y falso. La intangibilidad de un parque nacional no protege una franja de pasto: protege, en las palabras exactas de la ley, «con carácter intangible la integridad ecológica de uno o más ecosistemas»[30]; y la misma ley ordena que en las áreas de uso indirecto «no se permite la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural»[31]. La integridad ecológica no termina en la superficie: incluye el subsuelo, el agua que lo cruza, el bosque que se sostiene sobre él. Vaciar de gas el subsuelo de Candamo desde la puerta de al lado no respeta la intangibilidad: la burla con mejor coartada. Es el ladrón que jura no haber entrado a la casa porque cavó un túnel por debajo. La superficie, intacta; la sustancia, robada.

Y hay algo más, escondido en la metáfora misma. Llamar offshore —mar afuera— a la selva más biodiversa del planeta es tratar un valle vivo como si fuera un mar vacío, una lámina de agua sin nadie debajo a la que se le clavan tuberías sin remordimiento. La palabra delata la mirada: el bosque como vacío que rodear, no como todo que respetar. Ni siquiera en sus propios términos técnicos la promesa se sostiene: alcanzar esas estructuras desde fuera del parque supondría perforar en diagonal a lo largo de más de cien kilómetros, una proeza que los especialistas califican, con razón, de irrealizable[32]. Pero concédasele por un instante que fuera posible. Aun así, financiar la conservación del parque con el gas arrancado de su corazón es la serpiente que se muerde la cola: se paga el cuidado del bosque con el precio de su herida.

Aquí el pedido tropieza con un muro que los capítulos anteriores no tenían enfrente, y conviene mirarlo de cerca, porque cambia la naturaleza de lo que se pide. Sobre el Área XCII y Candamo ya se pronunció un juez. En un proceso de cumplimiento que IDLADS PERÚ promovió contra el Ministerio de Energía y Minas y Perupetro, la Tercera Sala Constitucional de Lima resolvió que la sola promoción de hidrocarburos sobre un parque nacional es un acto regresivo, proscrito por el principio de no regresión ambiental[33]. La sentencia fue nítida: la intangibilidad del Bahuaja Sonene es «un mandato legal cierto, claro e incondicional»[34]; el deber de Perupetro de promover la inversión «no es ilimitado», sino que cede ante la Constitución y las leyes de áreas protegidas[35]; y crear un área promocional sobre el parque, aun sin perforar un solo pozo, es ya «una renuencia tácita pero manifiesta» a acatar la prohibición[36]. No quedó en el papel: Perupetro acató, canceló el convenio de evaluación técnica del Área XCII, y el juzgado tuvo por cumplida la sentencia en octubre de 2025[37]. El área promocional sobre Candamo, hoy, está judicialmente muerta.

Léase entonces el pedido a esta luz. Lo que la administración no pudo hacer porque un tribunal se lo prohibió, el Ejecutivo lo intenta ahora cambiando la ley misma: si el juez declaró intangible el parque bajo la ley vigente, cámbiese la ley para que el parque deje de serlo. Aquí la delegación ya no es la flexibilización genérica de los capítulos anteriores; es algo más preciso y más grave: un intento de revertir por decreto lo que una sentencia firme resolvió, de volver tocable —con la pluma prestada— lo que un fallo ejecutado declaró intocable. El atajo, que hasta aquí rodeaba la plaza —el debate abierto— y al guardián —la opinión técnica—, aprende a rodear también al tribunal. Son tres muros, no dos, los que la prisa quiere saltar sin que se note: el del Congreso que debe discutir, el del técnico que debe opinar y el del juez que ya falló.

Por eso el principio de no regresión no es aquí una cita doctrinal traída de lejos: es jurisprudencia escrita sobre este mismo valle. Un decreto que reduzca o desafecte Candamo sería regresión en estado puro —el retroceso exacto que un juez peruano ya declaró prohibido— y chocaría de frente, no con un principio abstracto, sino con una cosa juzgada ejecutada. La palabra que el proyecto repite como plegaria vuelve a traicionarlo: la única seguridad jurídica firme que hoy existe sobre Candamo es la del parque que un fallo blindó. El poder de legislar que se pide para borrar esa sentencia no es una pluma prestada: es una goma de borrar.

2.5. La intangibilidad rota: por qué esto es un apocalipsis, no una reforma

Conviene ahora subir la mirada, porque las dos medidas más graves del pedido —achicar un área protegida y ablandar la intangibilidad de una reserva indígena— no son dos retoques sueltos: son el mismo golpe asestado dos veces contra una sola pieza. Esa pieza se llama intangibilidad, y es la piedra angular sobre la que se sostiene la institucionalidad ambiental peruana. Quítese esa piedra y no se reforma el edificio: se le derriba con todas las consecuencias.

Vale la pena decir qué hace la intangibilidad, porque su nombre técnico esconde su función jurídica. Intangible no quiere decir «difícil de tocar»: quiere decir «que no está en el mercado». Es la categoría con que el derecho retira ciertos bienes del comercio y los declara indisponibles —ni siquiera el Estado que los administra puede negociarlos, porque no le pertenecen a él, sino a la Nación entera, presente y futura—. Un parque nacional y una reserva de pueblos en aislamiento no son propiedades del Ejecutivo de turno: son bienes de dominio público, patrimonio de la Nación en los términos del artículo 66 de la Constitución[38], y su intangibilidad es justamente lo que impide que una firma en un despacho los convierta en un lote a la venta. La ley lo dijo sin ambigüedad para las áreas protegidas —se protege «con carácter intangible la integridad ecológica» — y lo dijo también para los pueblos en aislamiento, cuyas reservas se declaran intangibles mientras mantengan esa condición. Intangible es, en ambos casos, sinónimo de una sola cosa: aquí el mercado no entra ni hay nada a la venta.

Lo que el pedido propone, entonces, no es agilizar un trámite: es abrir una puerta que estaba tapiada por definición. Cuando la exposición de motivos pide autorización para la «reducción física o modificación legal» de un área protegida «cuando resulte necesaria la ejecución» de un proyecto de hidrocarburos, y para «compatibilizar» la intangibilidad de las reservas indígenas con «la seguridad jurídica de los derechos preexistentes» del titular, está pidiendo convertir un absoluto en una variable. Antes, la pregunta era: ¿el proyecto respeta el área intangible? Después sería otra: ¿cuánta área intangible cedemos para que quepa el proyecto? Y esa mudanza —de la protección como límite a la protección como saldo negociable— no deja nada en pie, porque una intangibilidad que puede reducirse «cuando resulte necesario» ya no es intangibilidad: es una tangibilidad con trámite. Un absoluto que admite excepciones por decreto deja de ser absoluto el día de la primera excepción, y las demás vienen después con menos escándalo.

Por eso esto merece la palabra apocalipsis, y no por exceso retórico. No se trata de que un permiso salga más rápido o de que una opinión técnica pese menos —eso ya sería grave—. Se trata de que se disuelve la categoría misma que hacía posible decir «esto no se toca». Si el parque más protegido del país y el refugio de los pueblos más vulnerables de la Amazonía pueden achicarse o ablandarse por conveniencia extractiva, entonces ninguna protección ambiental vuelve a ser un límite: todas pasan a ser, a lo sumo, un precio. El apocalipsis no es el fin de un procedimiento; es el fin de la idea de que existen bienes públicos que el mercado no puede comprar. Y una institucionalidad ambiental sin bienes indisponibles no es una institucionalidad debilitada: es una sin sustancia, un guardián al que se le explicó que, en el fondo, todo tiene su tarifa.

2.6. Las dos coartadas verdes: crisis energética y remediación

Todo pedido de poder necesita una causa noble que lo justifique, y este trae dos, escogidas con astucia porque suenan a lo contrario de lo que habilitan. La primera es la crisis energética; la segunda, la remediación ambiental. Ambas visten de verde y de urgencia una operación que, en su núcleo, desprotege. Conviene desmontarlas, porque en el derecho —como en la vida— quien invoca un fin bueno para alcanzar otro distinto no sirve al fin que declara: lo usa de máscara. Los administrativistas tienen un nombre antiguo para eso: desviación de poder, la potestad ejercida para un fin ajeno al que la ley le fijó.

La primera coartada es la seguridad energética. El pedido la repite como conjuro: autonomía, resiliencia, reducir la dependencia del sistema Camisea[39]. Suena a interés nacional, y por eso funciona: es la llave que abre la cláusula más peligrosa, porque solo declarando un proyecto de hidrocarburos «de necesidad pública e interés nacional» se activa el permiso para reducir físicamente un área protegida. La crisis energética no es aquí un diagnóstico: es un pasador. Su función en el texto no es alumbrar un problema, sino fabricar la etiqueta que vuelve disponible lo intangible. Y conviene recordar lo que enseña la propia realidad: el gas de Candamo, aun en el mejor de los cálculos, no llegaría antes de años, mientras que el área protegida se perdería al día siguiente del decreto. Se ofrece una urgencia futura e incierta para justificar un sacrificio presente y seguro. La cuenta no cierra ni en sus propios términos.

La segunda coartada es más sutil, porque es de veras simpática: ¿quién puede oponerse a remediar lo dañado? El pedido reclama facultades para «optimizar el marco normativo aplicable a la remediación ambiental» y facilitar su financiamiento[40]. Dicho así, parece un gesto reparador. Pero léase su propio diagnóstico y aparece la trampa: el Perú ya tiene regímenes de remediación —para los pasivos ambientales mineros, para los sitios contaminados por hidrocarburos, para las áreas degradadas por residuos sólidos—, y la exposición de motivos lo reconoce expresamente[41]. El vacío que dice llenar está, en buena parte, inflado. La remediación cumple, en la arquitectura del pedido, una función cosmética: es la buena noticia que se pone al lado de la mala para que la mala pase. Se empaqueta el silencio positivo, la reducción de áreas protegidas y el acallamiento de los guardianes junto a la promesa de limpiar lo que se ensucie, como quien envuelve una medicina amarga en papel de regalo. Y hay una ironía que no conviene callar: prometer remediar mañana mientras se desmonta la prevención hoy invierte el orden entero del derecho ambiental, que existe precisamente porque reparar casi siempre cuesta más —y a veces es imposible— que prevenir. Quien de veras creyera en la remediación empezaría por no dañar.

Puestas juntas, las dos coartadas revelan la estructura del pedido: un fin declarado que enternece —energía para todos, ríos limpios— al servicio de un fin real que desprotege. La sinceridad de un fin no se mide por el adjetivo con que se lo nombra, sino por los medios que elige; y estos medios —silencio, reducción de áreas, integración de permisos, desafectación— no construyen seguridad energética ni remediación: construyen impunidad ambiental con dos buenas excusas.

III. La prueba de la historia: flexibilizar no destrabó nada

Aquí está el hecho que desarma la coartada entera. Si doce años de flexibilización hubieran destrabado la inversión, hoy no habría pedido de facultades: habría minas y pozos operando. La realidad es la inversa. Los datos del propio Banco Central de Reserva son inapelables: en el clúster minero con más conflictos sociales —Áncash, Cajamarca y Cusco— la inversión minera cayó 35,3 % entre 2014 y 2016 y 58,5 % entre 2017 y 2019; mientras que en regiones con pocos conflictos, como La Libertad y Moquegua, creció 8,7 % y 54,1 % en el mismo primer período[42]. La inversión no huye de la regulación: huye del conflicto.

El Banco Mundial lo confirmó con una frase que debería estar clavada en cada despacho que hoy redacta el decreto: se ha observado «la imposibilidad de iniciar la ejecución de nuevos proyectos que cuentan con todos los permisos requeridos por ley», paralizando una cartera cercana a los US$ 57 mil millones, con unos US$ 12 mil millones de inversión postergados por conflictos sociales[43]. Léase despacio: proyectos con todos los permisos que no arrancan. El permiso rápido no es el problema resuelto; es, muchas veces, el conflicto social no resuelto porque el estudio de impacto ambiental carece de legitimidad social.

IV. Por qué no arranca: la ilegitimidad de origen

¿Por qué un proyecto con papeles en regla se paraliza? Porque el papel se obtuvo sin la gente. El instrumento de gestión ambiental peruano arrastra un vicio de origen que ninguna «optimización» cura: se aprueba sin consulta previa —aun cuando afecta a pueblos indígenas— y sin una participación ciudadana que sea verdaderamente intercultural. Nace legal y, a la vez, ilegítimo. Y lo ilegítimo, tarde o temprano, se defiende en la calle.

Tía María es el manual del error. El Estado aprobó el Estudio de Impacto Ambiental en 2014; el proyecto lleva más de una década sin arrancar. Antes, cuando el gobierno buscó respaldo técnico en la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), el organismo formuló 138 observaciones al primer EIA[44]. La investigación académica sobre el caso concluyó algo demoledor: a partir de ese golpe, la población «cuestionó la credibilidad de las evaluaciones técnicas», y desde entonces «el debate nunca fue técnico». Cuando la comunidad no confía en quien certifica, ningún certificado la convence. Conga —«el agua vale más que el oro»— y Las Bambas, con su corredor minero bloqueado una y otra vez, cuentan la misma historia con otros nombres: proyectos técnicamente autorizados, socialmente huérfanos.

Este es el ciclo perverso: el Estado legisla rápido e impone; la población, que no fue consultada ni escuchada en su propia lengua y en sus propios términos, se opone; el proyecto se paraliza; la inversión no llega; y entonces el Estado —en lugar de mirar la causa— vuelve a legislar todavía más rápido y todavía más a puerta cerrada, alimentando el conflicto que dice querer evitar. Doce años girando en la misma rueda. La prisa no es la cura del atolladero: es su combustible.

4.1. El atajo colonial: acortar el plazo sin ensanchar la voz

Conviene ahora nombrar lo que late bajo la ilegitimidad de origen, porque no es un defecto de trámite: es la última forma de una costumbre muy antigua. Decidir sobre el territorio del otro sin el otro no lo inventó este pedido de facultades; lo heredó. Es el mismo gesto con que, durante siglos, se repartió la tierra andina y amazónica en un escritorio lejano, se tasó el subsuelo ajeno como propio y se llamó vacío a lo que estaba lleno de gente. La independencia cambió la bandera sobre el mapa, pero no siempre la mano que lo dibuja. Cuando el Estado se apura por firmar más rápido un permiso que toca el río, el bosque y la chacra de un pueblo, sin preguntarle en su lengua ni repartir con él lo que de su suelo se extrae, no está modernizando nada: está actualizando el despojo con vocabulario de gestión.

La prueba está en lo que el propio pedido cuenta y en lo que calla. Cuenta los meses de la consulta previa como un costo —esos veinticuatro meses que afean la tabla de competitividad frente a Colombia y Ecuador—, como si el tiempo que toma escuchar a un pueblo fuera dinero perdido. Pero no cuenta, en ninguna de sus páginas, la otra cifra: la de todo lo que se ha extraído del subsuelo indígena sin que a esos pueblos les llegara una parte proporcional del beneficio ni una reparación cabal por el daño. Se cronometra el derecho del pueblo con precisión de reloj suizo; nunca se contabiliza la deuda con el pueblo. Y esa asimetría no es neutral: revela para quién corre el tiempo del Estado y para quién no.

Porque el pedido, mírese como se mire, tiene una sola idea: acortar el plazo. No trae una sola línea sobre las tres cosas que convertirían la extracción en algo distinto de un despojo consentido. No trae enfoque intercultural: sigue tratando la participación ciudadana como un formulario en castellano y no como un diálogo entre culturas con derecho a decidir sobre su propio territorio. No trae compensación por el uso de la tierra indígena: se entra al territorio, se ocupa, se perfora, y el título del suelo pesa menos que el contrato del subsuelo. Y no trae beneficios compartidos: se lleva el gas y el mineral, se deja el pasivo, y la riqueza que sale de debajo de la casa del comunero engorda cuentas que él nunca verá. Y sin embargo, esas tres omisiones no son lagunas: son incumplimientos. El Convenio 169 —tratado de rango constitucional— las ordena con todas sus letras para el caso, tan frecuente en el Perú, en que el subsuelo es del Estado pero la tierra es del pueblo:

«Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.»[45]

Léase despacio, como se lee una norma que obliga. Participar en los beneficios no es recibir una escuela pintada ni un pozo de agua a cambio del silencio: es tener parte en la renta de lo que sale del propio territorio. Y percibir una indemnización equitativa no es un gesto de buena voluntad de la empresa: es un derecho exigible por el daño. El pedido de facultades no toca ninguna de las dos cosas; ni para regularlas mejor, ni para garantizarlas. Se concentra, entero, en la única variable que le importa —el tiempo del inversionista— y deja intacta la variable que le importa al pueblo: su parte y su reparación. Un permiso que se apura sin repartir ni reparar no es más eficiente: es más injusto, y por eso mismo más frágil.

Aquí se ve por qué la prisa, lejos de destrabar, envenena. Un territorio del que se extrae todo y al que se devuelve nada se convierte, con los años, en zona de sacrificio: el lugar que carga el costo ambiental de una riqueza que disfrutan otros. El pueblo que vive allí lo entiende antes que ningún abogado, porque lo respira. Sabe que el mapa que lo declara «sin superposición» para dar el permiso automático es el mismo que, cuando llega el derrame o se seca el manantial, no encuentra a nadie a quien reclamar. Y sabe que el silencio administrativo positivo —ese permiso que nadie miró— es, para él, la versión moderna de una firma puesta sobre su tierra por una mano que nunca vio su rostro. No se rebela contra el progreso: se rebela contra un progreso que, otra vez, se decide sin él y se cobra en su cuerpo y su tierra.

Por eso la legitimidad que falta no se agota en la consulta previa, aunque empiece por ella. Un instrumento ambiental peruano puede nacer ilegítimo dos veces: una, porque se aprobó sin escuchar a quien vive en el territorio; otra, porque reparte la riqueza de ese territorio sin contar con él y sin repararle el daño. La primera ilegitimidad la cura el diálogo; la segunda, la justicia distributiva. El pedido de facultades no ofrece ninguna de las dos: ofrece velocidad. Y la velocidad, sobre un territorio ajeno al que no se consulta ni se compensa ni se comparte, no es una virtud administrativa —es la vieja injusticia, con mejor cronómetro. La salida, entonces, no puede ser un permiso más rápido: tiene que ser un pacto más justo. A eso —a legislar la voz, y con ella el reparto— se dedica lo que sigue.

V. La salida democrática: legislar la consulta, no contra ella

Si el diagnóstico es la ilegitimidad de origen, la terapia no puede ser más imposición: es más legitimidad. Y aquí el proyecto tropieza con su propia tabla. Contar la consulta previa entre las demoras que ahuyentan la inversión —esos veinticuatro meses— es no haber entendido para qué existe: no es un trámite lento, es la condición sin la cual el permiso rápido se convierte, tarde o temprano, en el conflicto que paraliza. La consulta previa no es una gentileza del Estado peruano ni una traba que un decreto pueda desactivar. Es una obligación derivada del Convenio 169 de la OIT, tratado de rango constitucional[46], y por tanto materia que ninguna ley delegante puede tocar: el artículo 104 de la Constitución excluye de la delegación las materias reservadas y los tratados de derechos humanos. Reducir un área protegida o modificar el estatuto de una reserva indígena no son ajustes administrativos: son decisiones que afectan derechos colectivos y territorios, y que por eso mismo activan la consulta y quedan, en esa medida, fuera del alcance de la pluma prestada.

Lo que el Ejecutivo debería hacer con sus ciento veinte días no es recortar la consulta: es regularla bien —dotarla de plazos serios, de intérpretes, de información honesta, de consecuencias vinculantes— para las poblaciones indígenas afectadas por la actividad extractiva. No para trabar la inversión, sino para hacerla posible de verdad. Porque una licencia social construida antes del conflicto es más rápida, al final, que un permiso rápido demolido por el conflicto. Prevenir el desacuerdo cuesta menos que administrar la revuelta, igual que prevenir el daño cuesta menos que repararlo.

Esto es, en el fondo, una idea de democracia. No la democracia adelgazada del decreto que decide a solas, sino la democracia entendida como construcción de las decisiones públicas ambientales a partir del consenso y el diálogo entre culturas. Proclamar un solo Perú multicultural y milenario mientras se legisla sin consultar a las culturas es celebrar la diferencia como adorno y negarla como derecho. La lógica que da por sentado que el Estado sabe, mejor que el pueblo consultado, qué le conviene a su propio río, no es nueva: es la vieja costumbre de decidir sobre el otro sin el otro, esa herencia que no terminó con la independencia y que reaparece cada vez que el poder confunde gobernar con tutelar.

VI. El cortafuegos y la advertencia final

Nada de esto está escrito todavía, y conviene recordarlo. El Perú estrena un Congreso bicameral, y la ley autoritativa de delegación se reserva al pleno de las cámaras (art. 101 de la Constitución): su itinerario empieza en la Cámara de Diputados y, rechazada allí, se archiva sin que el Senado pueda resucitarla. A esos límites de procedimiento se suman los de fondo que ninguna ley habilitante puede levantar: las materias indelegables del artículo 104, los tratados de derechos humanos y el Convenio 169, y el control posterior del Tribunal Constitucional sobre los decretos legislativos y de la acción popular sobre sus reglamentos.

La propia exposición de motivos se adelanta a una objeción y responde la que no es. Sabe que las materias reservadas a ley orgánica no se delegan, y argumenta que la Ley Orgánica de Hidrocarburos es orgánica «en sentido nominal, mas no en sentido material» —invocando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional— y que por eso puede modificarse como una ley común[47]. Concedámoslo para los plazos contractuales y las regalías. Pero ese argumento contesta la puerta equivocada. El muro que el pedido no puede escalar no es el de la ley orgánica: es el del artículo 104 y el del Convenio 169. Achicar un área natural protegida y tocar la intangibilidad de una reserva PIACI son, por donde se los mire, medidas que inciden en derechos de los pueblos indígenas; y ahí no hay etiqueta nominal que valga, porque lo que blinda esa frontera es un tratado de derechos humanos con rango constitucional, indelegable por mandato expreso. La poder legislativo prestado no es una pluma libre: escribe sobre un papel que ya tiene márgenes, y esos márgenes son la Constitución y el derecho internacional.

A esos límites se añade, para el caso de Candamo, uno que ya no es potencial sino actual: existe una sentencia firme y ejecutada que declaró la intangibilidad del Bahuaja Sonene y proscribió, por regresivo, hasta el acto de promover hidrocarburos sobre él[48]. Un decreto que redujera o desafectara esa área no chocaría solo con el artículo 104 y el Convenio 169: chocaría con la cosa juzgada y con el principio de no regresión que un tribunal peruano ya escribió sobre ese valle —deber que la propia Corte Interamericana ha reforzado como obligación positiva de los Estados[49]—. Sería, por donde se lo mire, un decreto que nace derrotado: revisable por el Congreso si toma forma de decreto legislativo, y por la acción popular si desciende a reglamento.

El gobierno prometió, para enfrentar a El Niño, la descolmatación masiva de los ríos. La imagen merece devolverse, porque los ríos enseñan lo que la política olvida. Un río no se cuida tapándole la boca ni acortándole el cauce: se cuida en su origen, arriba, en esa cabecera de cuenca que este proyecto dejaría sin resguardo. Se puede acortar el cauce de la ley —suprimir la consulta, apagar la fiscalización, blindar el permiso, achicar el área protegida— con la promesa de que el agua correrá más rápido hacia la inversión. Pero el agua que corre sin cabecera arrastra todo: el bosque que no tuvo categoría, el pueblo que no tuvo título, el proceso que no tuvo debate. Y cuando ese río se desborda —y se desborda siempre— lo hace sobre los mismos de siempre, los que viven aguas abajo, los que nunca fueron consultados sobre la limpieza de su propio río.

En mi época de docente les contaba a mis estudiantes de Derecho Ambiental de San Marcos, como doce años de atajos en la gestión ambiental no trajeron la inversión prometida; sino trajeron conflicto, desconfianza y proyectos varados con todos sus papeles en regla. La salida no está en un decreto más veloz, sino en una conversación por fin honesta. Legislar la consulta previa de los estudios de impacto ambiental, promover una participación ciudadana intercultural que arribe acuerdos y pacificar el país no es lo contrario de invertir: es su única condición duradera.

Finalmente, una delegación de facultades que ocasione el ocaso del Derecho Ambiental tal y como lo conocemos sería uno que me sería imposible volver a enseñar porque lo convertiría en un derecho que promueva la extinción de parques, santuarios y reservas indígenas y haría que la aprobación de los estudios ambientales se convierta en una mera simulación de evaluación ambiental, que legalice el colapso de los ecosistemas que impactan los proyectos de inversión. Probablemente, ese día el Derecho Ambiental se convertiría en el derecho para destruir la naturaleza y no para protegerla.

Lima, 1 de septiembre de 2026

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[1]Decreto Supremo N.° 013-2023-MINAM: dispone que la supervisión in situ para el levantamiento de la línea de base se realice únicamente respecto de «determinados factores ambientales» y traslada a las autoridades sectoriales la identificación de los proyectos comprendidos, sin criterios objetivos de priorización.

[2]Borrador de exposición de motivos filtrado en julio de 2026, denunciado por IDLADS, que admitía que la regulación ambiental «se ha convertido en un obstáculo significativo para el desarrollo de proyectos de inversión».

[3]Exposición de Motivos, numeral 11 (materia ambiental): «la optimización de los procesos de evaluación ambiental y la regulación de los procedimientos administrativos, incluyendo el régimen del silencio administrativo»; y «modernizar el marco normativo de integración de permisos a la Certificación Ambiental Global».

[4]Exposición de Motivos, numeral 11, medidas concretas: «aplicar el silencio administrativo positivo a la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental» y «aplicar la aprobación automática de los instrumentos de gestión ambiental que se encuentren fuera del ámbito de la Ley del SEIA».

[5]Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente, Título Preliminar, principio de prevención: tiene por objeto «prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental».

[6]Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente, Título Preliminar, principio precautorio: «Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente.»

[7] Exposición de Motivos, numeral 11, medidas concretas del régimen especial de simplificación (p. 320): se propone «optimizar la etapa antes y durante la elaboración del EIA y la participación ciudadana efectiva previa a la presentación del estudio ambiental» y «emitir una constancia digital tanto para los procedimientos de aprobación automática como para aquellos de evaluación previa sujetos a silencio administrativo positivo».

[8]Exposición de Motivos, numeral 11: «establecer la evaluación integral de los Estudios de Impacto Ambiental por parte del SENACE, así como, regular sobre la necesidad de la solicitud y/o emisión de las opiniones técnicas». Léase junto con el inciso ii del mismo numeral (p. 315), sobre la integración de permisos a la Certificación Ambiental Global.

[9]Exposición de Motivos, numeral 11, «Diagnóstico del problema», p. 316: según lo reportado por el SENACE entre 2025 y 2026, el 70 % de las opiniones técnicas vinculantes de la ANA se emitió fuera de plazo (330 de 472), el 52 % de las del SERFOR y el 32 % de las del SERNANP (fuente: SENACE; elaboración: MINAM).

[10]Ley N.° 29968, Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), art. 3 y disposiciones complementarias: el SENACE es el organismo público técnico especializado, adscrito al MINAM, encargado de revisar y aprobar los estudios de impacto ambiental de los proyectos de alcance nacional; la transferencia de funciones de las autoridades sectoriales se realiza «de manera ordenada, progresiva y gradual».

[11]Resolución Ministerial N.° 328-2015-MINAM: aprobó la culminación del proceso de transferencia de funciones en materia de minería, hidrocarburos y electricidad del Ministerio de Energía y Minas al SENACE, estableciéndose que a partir del 28 de diciembre de 2015 el SENACE asume la revisión y aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d), sus modificaciones, los ITS y demás procedimientos vinculados de dichos subsectores.

[12]Ley N.° 29968, Segunda Disposición Complementaria Transitoria: el SENACE asumirá progresivamente la función de aprobar los Estudios de Impacto Ambiental semidetallados (EIA-sd); el proceso «se iniciará luego de transcurridos al menos dos (2) años desde que el SENACE haya concluido con la transferencia de la función de aprobar los EIA-detallados (EIA-d) del sector correspondiente». Habiendo concluido la transferencia de los EIA-d de energía y minas el 28 de diciembre de 2015 (R.M. N.° 328-2015-MINAM), el plazo para iniciar la transferencia de los EIA-sd del sector venció el 28 de diciembre de 2017.

[13]Decreto Supremo N.° 006-2026-MINAM (5 de mayo de 2026), que estableció las condiciones y el cronograma para la transferencia de los EIA-sd del sector Transportes (MTC) al SENACE, en ejecución de la sentencia obtenida por IDLADS PERÚ ante la Segunda Sala Constitucional de Lima. El SENACE asumió efectivamente esas funciones el 10 de julio de 2026. El mismo mandato legal —y el mismo conflicto de intereses— alcanza a energía y minas, cuyo plazo, sin embargo, sigue incumplido.

[14]Exposición de Motivos, numeral 11, «Objetivo de la regulación», pp. 317-318: en la revisión aleatoria del MINAM, el 76 % de los EIA evaluados incumplió los plazos legales; las observaciones recurrentes se concentran en la Descripción del Proyecto (36 %), la Línea Base (25 %) y la Identificación y Evaluación de Impactos (21 %) —el 82 % del total—, con titulares que presentan entre 4 y 19 informaciones complementarias por expediente.

[15] Exposición de Motivos, numeral 11, medidas concretas del régimen especial (p. 320): se propone «analizar mejoras en la regulación para las consultoras ambientales, sobre la base de los indicadores de desempeño, supervisión ambiental, fiscalización posterior, entre otra información relacionada». Concuerda con el reconocimiento, en la p. 317, de la necesidad de «mejorar la calidad de la información que sustenta los instrumentos ambientales» y del «acompañamiento […] en la elaboración de los estudios ambientales» como condición previa de la aplicación del silencio positivo.

[16]Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, «Diagnóstico del problema», p. 290: la tabla comparativa consigna que «la consulta previa demanda 24 meses en el Perú, frente a 12-19 meses en Colombia y 11-18 meses en Ecuador», y que «la obtención de permisos ambientales toma entre 24 y 28 meses en el Perú».

[17]Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, pp. 293-294: «ninguna de ellas pretende modificar temas relacionados a consulta previa, estándares ambientales, regalías o estabilidad contractual». En las mismas páginas se propone el IGASPE, un instrumento de gestión ambiental «diferenciado, simplificado, sustentado en medidas de manejo ambiental previamente definidas por el MINEM» para la exploración sísmica y la perforación exploratoria, que evita el trámite ordinario de evaluación (incluido el EVAP).

[18]Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, p. 292: «se requiere la modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, orientada a la reducción física o modificación legal de un Área Natural Protegida cuando resulte necesaria la ejecución de proyectos determinados declarados de necesidad pública e interés nacional, entre ellos las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos». El texto invoca la prospectividad de la Cuenca Madre de Dios y sus treinta y dos estructuras con potencial gasífero.

[19]Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, p. 293: «se debe modificar la Ley N.° 28736, orientada a compatibilizar la protección PIACI con la seguridad jurídica de los derechos preexistentes y el desarrollo sostenible de las actividades de hidrocarburos». La Ley N.° 28736 declara intangibles las reservas indígenas mientras mantengan esa condición.

[20]Sobre la relación entre el debilitamiento de la fiscalización (art. 19 de la Ley 30230) y la respuesta tardía a los derrames del Oleoducto Norperuano en Loreto, Amazonas y Cajamarca, véase DAR, «El fin de la impunidad: la historia del debilitamiento de la fiscalización ambiental»: https://dar.org.pe/el-fin-de-la-impunidad/

[21]El borrador filtrado de julio de 2026 era más explícito que el texto oficial: proponía recortar el permiso de hidrocarburos de cuatro años a unos meses y relevar al SENACE de requerir las opiniones vinculantes del SERNANP. La versión oficial atenuó la redacción, pero —como muestran las secciones 2.3 y 2.4— conservó su lógica de reducción de plazos, integración de permisos y flexibilización de la protección territorial.

[22]Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, p. 292; véase supra, nota 19.

[23]Declaraciones de la viceministra de Hidrocarburos, Iris Cárdenas Pino (designada por R.S. N.° 037-2026-EM), a Infobae Perú, en el marco de la XV Conferencia Gas Natural Perú 2026, al confirmar que los mecanismos legales para explorar y explotar Candamo se incluyeron en el pedido de facultades: «Sí, lo hemos incluido. Esperamos que pueda ser válido». Infobae, «MINEM ratifica ingreso al Candamo en 2028…», 24 de agosto de 2026.

[24]La zona de Candamo está catalogada como área de protección estricta dentro del Parque Nacional Bahuaja Sonene (creado por Decreto Supremo N.° 012-96-AG). Sobre su reconocimiento como uno de los santuarios naturales emblemáticos por la National Geographic Society, véase WWF, «Candamo, maravilla natural del Perú y del mundo…» (2007).

[25]Sobre el «Área Promocional XCII» configurada por Perupetro y la estimación de ~10 TCF («otro Camisea»), Iris Cárdenas, entrevista a Infobae, 28 de octubre de 2024. La cuenca Madre de Dios concentraría ~20.4 TCF de recursos prospectivos, cerca de la mitad del potencial identificado en el país (MINEM, cit. en RPP, agosto de 2026).

[26]En septiembre de 2007 se presentó al Consejo de Ministros una propuesta para recortar más de 209 000 hectáreas del Parque Nacional Bahuaja Sonene (área de Candamo) con miras a un lote de hidrocarburos; el Intendente de Áreas Naturales Protegidas del INRENA, Luis Alfaro, fue cesado tras oponerse. Véase WWF (2007) y Servindi, «Candamo, maravilla natural sería vulnerada…».

[27]La propuesta de operar Candamo «como una plataforma offshore» y destinar un porcentaje de la producción al SERNANP fue reportada por Inforegión, «MINEM plantea explotar gas en Candamo replicando el estándar ambiental de Camisea…», agosto de 2026. En entrevista de 2024 la viceministra mencionó el uso de «pozos horizontales o pozos dirigidos».

[28]Iris Cárdenas, a Infobae, 24 de agosto de 2026: «Consideramos que podrían devolvernos esa porción del área natural protegida y así podríamos dar un porcentaje de la producción para cuidar, a su vez, a toda el área».

[29]Resolución Ministerial N.° 240-2026-MINEM/DM (13 de junio de 2026), que dispone la prepublicación del proyecto de «Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos» (reemplazaría al D.S. N.° 032-2004-EM). El proyecto contempla regular de manera expresa las actividades costa afuera (offshore) y reconoce la perforación direccional entre las técnicas admitidas. Véase Agencia Andina (13-06-2026) y El Peruano (busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2525149-1).

[30]Ley N.° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, art. 22, literal a: en los Parques Nacionales «se protege con carácter intangible la integridad ecológica de uno o más ecosistemas».

[31]Ley N.° 26834, art. 21, literal a: las áreas de uso indirecto —entre ellas los Parques Nacionales— «no permiten la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural».

[32]El abogado ambientalista César Ipenza advirtió que la técnica «no funciona» en Candamo por tratarse de «más de 100 kilómetros de distancia»: «Tendrían que hacer uso de tecnología dirigida, desde fuera del parque para poder extraer los hidrocarburos». Mongabay Latam, marzo de 2025.

[33]Sentencia de Vista, Resolución N.° Seis, Exp. N.° 08060-2024-0-1801-JR-DC-05, Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el proceso de cumplimiento promovido por IDLADS Perú contra el MINEM y Perupetro S.A. sobre la intangibilidad del PNBS y la nulidad del Área Promocional XCII. Considerando Trigésimo: la creación de un área promocional de hidrocarburos sobre un parque nacional constituye un «acto regresivo» proscrito por el principio de no regresión.

[34]Ídem, Considerando Vigésimo Quinto.

[35]Ídem, Considerando Trigésimo Segundo.

[36]Ídem, Considerando Trigésimo Primero.

[37]En ejecución, Perupetro S.A. comunicó la cancelación del proceso de suscripción del Convenio de Evaluación Técnica del Área XCII (Carta N.° GGRL-PRCO-GFCN-01395-2025); el Quinto Juzgado Constitucional tuvo por cumplido lo ejecutoriado mediante Resolución N.° 15, de 21 de octubre de 2025. Referido en E. Ormeño Espinoza, «La intangibilidad de las Áreas Naturales Protegidas frente a la promoción de hidrocarburos…», Pólemos (2025).

[38] Constitución Política del Perú, artículo 66: «Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.» Las áreas naturales protegidas de uso indirecto y las reservas indígenas constituyen bienes de dominio público, indisponibles e inalienables mientras conserven esa condición; su desafectación o reducción por conveniencia extractiva contradice su carácter de patrimonio de la Nación.

[39] Exposición de Motivos, eje de hidrocarburos, p. 292: los recursos prospectivos de la Cuenca Madre de Dios «permitiría[n] incorporar nuevas reservas de gas natural, extender la autonomía energética nacional, reducir la dependencia estructural del sistema Camisea y fortalecer la resiliencia del sistema energético frente a eventuales interrupciones de suministro».

[40] Exposición de Motivos, numeral 11, medida iv (p. 316): «Optimizar el marco normativo aplicable a la remediación ambiental y a los mecanismos para su financiamiento, ejecución y gestión».

[41] Exposición de Motivos, numeral 11, «Diagnóstico del problema» (p. 319): reconoce que «el marco normativo aplicable a la remediación ambiental se encuentra desarrollado principalmente mediante regímenes sectoriales y para supuestos específicos, tales como los pasivos ambientales mineros, las obligaciones de abandono y rehabilitación del subsector hidrocarburos, los sitios contaminados y las áreas degradadas por residuos sólidos». La existencia de esos regímenes relativiza el «vacío» que la propia propuesta invoca.

[42]Banco Central de Reserva del Perú, Reporte de Inflación de marzo de 2022, Recuadro 5, «Conflictos y actividad minera»: https://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Reporte-Inflacion/2022/marzo/ri-marzo-2022-recuadro-5.pdf

[43]Banco Mundial, «Diagnóstico del Sector Minero — Perú» (2021): https://www.bancomundial.org/es/country/peru/publication/diagnostico-del-sector-minero-peru

[44]Sobre el informe de UNOPS con 138 observaciones al primer EIA de Tía María y su efecto en la credibilidad técnica del Estado, véase «Gestión estatal del conflicto socioambiental de Tía María en el Perú», Análisis Político (Scielo): http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-47052020000200024

[45]Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, art. 15, numeral 2, in fine. El mismo numeral impone al Estado, cuando le pertenezcan los minerales o recursos del subsuelo, establecer o mantener procedimientos «con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras». Ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N.° 26253 (1993), de rango constitucional conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución.

[46]Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N.° 26253 (1993), en vigor desde 1995. De rango constitucional conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El artículo 104 de la Constitución excluye de la delegación las materias reservadas a ley orgánica y, con ellas, cuanto integra el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos.

[47]La propia Exposición de Motivos anticipa la objeción y la responde en el terreno de la ley orgánica: sostiene que la Ley N.° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos, es orgánica «en sentido nominal, mas no en sentido material» (invocando el fundamento 20 de la STC N.° 00022-2004-AI) y que, por tanto, puede modificarse como ley ordinaria —como ya ocurrió tres veces— (pp. 295-296). El argumento, válido para plazos y regalías, no alcanza al límite que aquí importa: el del artículo 104 y el Convenio 169.

[48]Véase supra, nota 34 (Exp. N.° 08060-2024-0-1801-JR-DC-05).

[49]Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-32/25, sobre emergencia climática y derechos humanos (2025), que subraya el deber positivo de los Estados de proteger y regenerar los ecosistemas, orientado por el principio de no regresividad. Se cita como estándar regional orientador.