La historia del Ministerio del Ambiente y su reorganización
Henry Carhuatocto Sandoval — Director Ejecutivo, IDLADS PERÚ
Solía empezar mis clases de Derecho Ambiental en San Marcos recordando que un 27 de noviembre de 1992, mientras cursaba el colegio, se aprobó el Decreto Ley N.° 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, en cuyo artículo 19 se creó el Instituto Nacional de Recursos Naturales-INRENA, en cuyo seno se encontraban la autoridad nacional del agua, la autoridad nacional forestal y la autoridad nacional de áreas naturales protegidas, el antecedente más remoto del Ministerio del Ambiente.[1] Posteriormente, nacería el Consejo Nacional del Ambiente-CONAM, mediante Ley N.° 26410, el 22 de diciembre de 1994.[2]
El 30 de junio de 1997, el mismo Alberto Fujimori que había creado el INRENA promulgaría la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley N.° 26834, que establece la intangibilidad de Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Históricos, áreas que hoy, para el gobierno de su hija, parecen un obstáculo para la explotación de hidrocarburos.[3] Es irónico que la hija quiera borrar lo que el padre hizo, declarando que sigue su ejemplo.
Eso me recuerda como me encontré con el Derecho Ambiental y las áreas naturales protegidas, recién graduado como abogado, en un lejano 2003, con mucha ilusión y corriendo los mismos riesgos que todo trabajador del sector, conociendo el espíritu de la Ley de ANPs y añorando que la institucionalidad ambiental se consolide con la creación de un Ministerio del Ambiente fuerte e independiente.
Foto: En supervisión nocturna en el Parque Nacional del Manú (2004)
Como lo relato en la Guía de Derecho Ambiental[4], el 13 de mayo de 2008, bajo la presión de la implementación del Tratado de Libre Comercio con EE.UU., Alan García, vía delegación de facultades legislativas, creó el Ministerio del Ambiente mediante Decreto Legislativo N.° 1013, acompañado de entidades tan importantes como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado-SERNANP, la Autoridad Nacional del Agua-ANA y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental-OEFA.[5] Esa fue, sin lugar a dudas, la delegación de facultades legislativas que creó la columna vertebral de la institucionalidad ambiental que conocemos hoy.
Irónicamente, la delegación de facultades que se solicita veintitrés años después está orientada a desandar todo lo avanzado en institucionalidad ambiental, e incluso a vender las joyas de la corona de la conservación de la diversidad biológica del Perú, así se deduce de las declaraciones del Ministro del Ambiente, Vladimiro Huaroc, quien el 17 de septiembre de 2026 compareció ante la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso para sustentar el presupuesto del sector por S/ 985,94 millones para 2027. Hasta ahí, un trámite ordinario. Lo extraordinario vino después, cuando el ministro salió a defender, sin vergüenza alguna, la modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas contenida en el pedido de facultades del Ejecutivo: «Las Áreas Naturales Protegidas no deben ser consideradas ‘museos vivientes'», declaró. «Son zonas vivas donde vive población, hay producción, hay actividades económicas. Hay que viabilizar, promoverlo, con los márgenes ambientales más estrictos.»[6]
Y esto no quedó en deseo o palabras. Ante el horror del movimiento ambientalista peruano, el ministro firmó el decreto supremo que reorganizaba todo su sector, inspirado en la crítica que hace la exposición de motivos del pedido de facultades legislativas al SERNANP, ANA y SENACE por demorarse demasiado al emitir opiniones en las evaluaciones de estudios de impacto ambiental —sin escucharlos, sin descargos. Parece que se les viene la noche a las instituciones clave en la protección del ambiente.
I. El decreto supremo que amenaza al sector ambiental
El 16 de septiembre, un día antes de las declaraciones del ministro, la Presidenta de la República firmó el Decreto Supremo N.° 012-2026-MINAM[7], que declara en proceso de modernización y reorganización al Ministerio del Ambiente, sus programas y proyectos especiales, y todos los organismos públicos adscritos al sector ambiental. El plazo: 120 días calendario desde su publicación en El Peruano del 17 de setiembre de 2026. Los actores involucrados: el MINAM, el OEFA, el SERNANP, el SENACE, el SENAMHI, el IIAP, el INAIGEM, el IGP.
El propio decreto lo reconoce en sus considerandos: «evaluaciones institucionales recientes han evidenciado oportunidades de mejora en la articulación sectorial y la necesidad de superar cuellos de botella administrativos». En plena pugna por acelerar los procedimientos de evaluación de impacto ambiental con aplicación de aprobación automática, silencio positivo y responsabilidad funcional, esta norma puede tranquilamente dar lugar a una fusión y hacernos volver a lo que fue el INRENA, como forma de concentrar procedimientos administrativos y desburocratizar la certificación ambiental. Para quienes vivimos en ese sistema, es un craso error: las autoridades ambientales se vuelven más débiles y vulnerables, como ocurrió en el pasado.
El artículo 2.4 del decreto encarga el diagnóstico a la Oficina de Planeamiento y Modernización del MINAM, con el apoyo de «organismos internacionales o instituciones multilaterales con experiencia en materia de modernización de la gestión pública, gobernanza institucional y desarrollo sostenible»[8]. Nada impide que ese apoyo provenga de organismos de financiamiento cuya agenda prioriza la apertura de los sectores extractivos. El decreto guarda silencio sobre eso. Y el silencio, en materia de intereses, suele ser peligroso para el ambiente, especialmente ahora que el gobierno, a través de su cancillería, se ha vuelto complaciente con potencias hegemónicas que han impuesto sus intereses en países de la región.
Hay algo más que el decreto no dice: no fija un solo criterio sustantivo de protección ambiental como límite de la reforma. Los principios que invoca, orientación al ciudadano, eficacia, eficiencia, simplicidad, armonización, son todos de gestión administrativa. Ninguno es de no regresión ambiental,[9] de precaución, de progresividad de los derechos, de consulta previa a los pueblos indígenas o participación ciudadana intercultural.[10] Se entrega la institucionalidad ambiental consolidada a los intereses extractivistas sin salvaguardas ambientales mínimas, y eso puede significar el colapso de la gestión ambiental.
II. La confesión que viaja en el decreto
El ministro declaró que proteger el ambiente «no significa detener el desarrollo. Significa generar las condiciones para que el Perú crezca con responsabilidad, seguridad y sostenibilidad.»[11] Es una frase que han pronunciado, con ligeras variaciones, todos los ministros del Ambiente que presenciaron, o promovieron, el desmantelamiento silencioso de la institucionalidad ambiental en los últimos quince años. Recordemos el caso de la Ley N.° 30230, que desarmó la fiscalización ambiental en tiempos de Ollanta Humala, ante la vista y paciencia de un entonces ministro del Ambiente que se proclamaba experto en la materia.
La Ley N.° 30230 de 2014 suspendió por tres años la potestad sancionadora del OEFA y redujo las multas al cincuenta por ciento, bajo el argumento de que la fiscalización ambiental frenaba la inversión.[12] El Decreto Supremo N.° 054-2013-PCM introdujo el Informe Técnico Sustentatorio para modificar proyectos sin evaluación ambiental previa.[13] El Decreto Supremo N.° 013-2023-MINAM redujo los estándares de la línea base in situ.[14] Y cada una de esas medidas llegó envuelta en el mismo lenguaje: modernización, eficiencia, desarrollo responsable, simplificación.
III. Los museos vivientes y las zonas de sacrificio
La metáfora del «museo viviente» merece un examen detenido, porque en ella se esconde la trampa conceptual más peligrosa del discurso oficial. Es verdad que las ANP no son intocables en sentido absoluto. La Ley N.° 26834 reconoce que dentro de ellas puede haber poblaciones, actividades compatibles con sus objetivos, incluso concesiones forestales o de ecoturismo. El ministro también lo admitió: «En el Perú ya se funciona en 25 Áreas Naturales Protegidas. Se viene haciendo acción de inversión, explotación petrolera, gasífera.»[15]
Pero hay una diferencia abismal entre una actividad que coexiste con la ANP dentro del marco legal vigente, y una modificación legislativa que permita la reducción física o modificación legal de un área protegida cuando lo requiera un proyecto declarado de necesidad pública e interés nacional. Eso es precisamente lo que pide la exposición de motivos del Oficio N.° 245-2026-PR: «la modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, orientada a la reducción física o modificación legal de un Área Natural Protegida cuando resulte necesaria la ejecución de proyectos determinados declarados de necesidad pública e interés nacional, entre ellos las Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos».[16]
Convertir la intangibilidad en una variable que el Ejecutivo puede modular por decreto equivale a disolver la categoría. Si la protección estricta puede ser «modificada legalmente» cada vez que haya un proyecto que el gobierno califique como necesidad nacional, entonces no existe la protección estricta. Solo existe la protección que el gobierno quiere tolerar en cada momento. Eso no es un museo viviente. Es una zona de sacrificio con trámites.
El caso más ilustrativo es Candamo. La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima resolvió, en el Expediente N.° 08060-2024-0-1801-JR-DC-05, que la sola creación del Área Promocional XCII de Perupetro sobre el Parque Nacional Bahuaja-Sonene era un «acto regresivo»; que la intangibilidad era un «mandato cierto, claro e incondicional»; y que Perupetro finalmente canceló el Convenio de Evaluación Técnica, reconociendo que no podía operar allí.[17] Esa es la cosa juzgada que el Ejecutivo pretende rodear mediante un decreto legislativo de modificación de la Ley de ANP, si el Congreso aprueba la delegación.
IV. El SERNANP que fiscaliza y el SENACE que evalúa: ¿reorganizar para qué?
El decreto de reorganización alcanza a todos los organismos del sector. Eso incluye al SERNANP, el guardián de las ANP, y al SENACE, el evaluador de los Estudios de Impacto Ambiental de mayor envergadura.
El SENACE es una historia que el Ejecutivo preferiría olvidar. Creado en 2012 precisamente para separar la evaluación ambiental del promotor sectorial, para que Energía y Minas no evalúe sus propios proyectos, el sector de energía e hidrocarburos nunca terminó de transferirle sus EIA-sd, pese a que el plazo legal venció el 28 de diciembre de 2017.[18] Casi nueve años de incumplimiento. Mientras tanto, el sector transportes cedió su competencia recién en julio de 2026, luego de una sentencia judicial obtenida por IDLADS PERÚ.[19]
La exposición de motivos del pedido de facultades prefigura el resultado de la reorganización: propone el silencio positivo y la aprobación automática para los Instrumentos de Gestión Ambiental, y también propone «regular sobre la necesidad de la solicitud y/o emisión de las opiniones técnicas», lo que significa, en cristiano, hacer prescindibles las opiniones del ANA, el SERNANP y el SERFOR.[20]
Un posible escenario es que el SENACE sea reorganizado sin reforzamiento de independencia, un SERNANP cuyas opiniones se vuelven optativas, en el marco donde se pugna por una Ley de ANP modificable por decreto legislativo: el cuadro que emerge no es el de un sector moderno. Es el de un sector ambiental desmantelado e inmensamente débil como en los 90.
El artículo 4, numeral 4.1, del Decreto Legislativo N.° 1013 establece que el MINAM es el organismo rector del sector ambiental, que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la Política Nacional del Ambiente.[21] La rectoría implica autonomía técnica, capacidad de decir no cuando un proyecto amenaza el patrimonio natural, independencia frente a los sectores productivos.
Lo que el conjunto de medidas en curso produce es lo opuesto: un MINAM que se reorganiza probablemente bajo la dirección de consultores cercanos a los sectores extractivos, que verá reducidas las opiniones de sus organismos técnicos emblemáticos, que presenciará cómo la Ley de ANP que debe custodiar se vuelve modificable por necesidad de un proyecto de inversión energético.
V. Conclusión:
La declaración del ministro Huaroc, el Decreto Supremo N.° 012-2026-MINAM y la exposición de motivos del pedido de delegación de facultades no son tres hechos separados. Son tres movimientos de una sola partitura: primero el discurso que legitima («las ANP no son museos vivientes»), luego la estructura que vacía (la reorganización que pone el sector en modo diagnóstico), finalmente la norma que consolida (la delegación de facultades que promueve un decreto legislativo que busca la modificación de la Ley de ANP).
Lo inquietante no es que el gobierno quiera promover proyectos extractivos en áreas naturales protegidas intangibles (eso era una tendencia desde el Ejecutivo y Congreso anterior). Sin embargo, hay formas de hacerlo sin tocar la intangibilidad, sin desactivar las opiniones técnicas. Lo inquietante es que el gobierno haya elegido el camino que pasa por la legislación de excepción, el silencio positivo, la reorganización acelerada, y que el ministro que se supone debe ser el defensor del ambiente termine siendo quien entrega la independencia y autonomía técnica del sector a los intereses extractivistas.
Esperamos, que nada de esto se consume, y seguir celebrando, en una futura clase universitaria, el diseño actual del Ministerio del Ambiente y sus organismos adscritos, y no tener que contar la amarga historia, de como un día, un gobierno destruyo todo lo avanzado por solo pensar en lo inmediato y no en la sostenibilidad ambiental del país.
Lima, 20 de septiembre de 2026
[1]Decreto Ley N.° 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, publicado el 27 de noviembre de 1992. Artículo 19: crea el Instituto Nacional de Recursos Naturales-INRENA como organismo público descentralizado encargado de la gestión sostenible de los recursos naturales renovables. Disponible en: https://www.leyes.congreso.gob.pe
[2]Ley N.° 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente, publicada el 22 de diciembre de 1994. Disponible en: https://www.leyes.congreso.gob.pe
[3]Ley N.° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, publicada el 30 de junio de 1997. Artículos 1 y 4 consagran la intangibilidad de las categorías de protección estricta: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Históricos. Disponible en: https://www.sernanp.gob.pe/legislacion
[4]Henry Oleff Carhuatocto Sandoval, Guía de Derecho Ambiental, Lima, Juristas Editores, 2009, pp. 45-52 (creación y estructura del MINAM).
[5]Decreto Legislativo N.° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, publicado el 14 de mayo de 2008. Artículo 1: crea el Ministerio del Ambiente. Artículo 3: adscribe el SERNANP, la ANA y el OEFA al sector. Disponible en: https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/08/dl_1013.pdf
[6]Declaración del ministro Vladimiro Huaroc Portocarrero ante la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso, recogida en: Edwin Montesinos Nolasco, «No deben ser museos vivientes: así el ministro del Ambiente defiende inversiones en Áreas Naturales Protegidas», Infobae Perú, 17 de septiembre de 2026. Disponible en: https://www.infobae.com/peru/2026/09/17/no-deben-ser-museos-vivientes-asi-el-ministro-del-ambiente-defiende-inversiones-en-areas-naturales-protegidas/ [consultado el 18 de septiembre de 2026].
[7]Decreto Supremo N.° 012-2026-MINAM, artículo 1, suscrito el 16 de setiembre de 2026 por la Presidenta de la República Keiko Sofía Fujimori Higuchi y refrendado por el ministro Vladimiro Huaroc Portocarrero. Publicado en El Peruano, 17 de setiembre de 2026. Disponible en: https://www.gob.pe/minam
[8]Decreto Supremo N.° 012-2026-MINAM, artículo 2, numeral 2.4 (op. cit., nota 2).
[9]Principio de no regresión ambiental: Tribunal Constitucional del Perú, STC N.° 0048-2004-PI/TC, Fundamento Jurídico 17. Principio de precaución: artículo 5, literal g, de la Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente, publicada el 15 de octubre de 2005. Disponible en: https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf
[10]Principio de progresividad de los derechos: artículo 2, numeral 22, de la Constitución Política del Perú de 1993 (derecho a un ambiente equilibrado y adecuado), en concordancia con el artículo 5, literal d, de la Ley N.° 28611. Derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas: artículo 6 del Convenio N.° 169 de la OIT, ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N.° 26253, de 5 de diciembre de 1993; Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, publicada el 7 de septiembre de 2011.
[11]Declaración del ministro Huaroc, Infobae Perú, 17 de septiembre de 2026 (cit., nota 1).
[12]Ley N.° 30230, artículo 19, publicada el 12 de julio de 2014 en El Peruano. Suspendió por tres años el ejercicio de la potestad sancionadora del OEFA y estableció que las multas no podían superar el 50 % del valor determinado por la Ley N.° 29325. OEFA, Informe sobre los efectos de la aplicación del artículo 19 de la Ley 30230 en la fiscalización ambiental, Lima, 2015. Disponible en: https://www.oefa.gob.pe/publicaciones
[13]Decreto Supremo N.° 054-2013-PCM, publicado el 16 de mayo de 2013. Artículo 4: crea el Informe Técnico Sustentatorio como mecanismo para modificar características de proyectos aprobados sin necesidad de nueva evaluación ambiental. Disponible en: https://www.gob.pe/pcm
[14]Decreto Supremo N.° 013-2023-MINAM, publicado el 4 de julio de 2023. Artículo 2: permite la obtención de la mayor parte de información de la línea base ambiental de fuentes secundarias, reduciendo los requisitos de levantamiento in situ. Disponible en: https://www.gob.pe/minam
[15]Declaración del ministro Huaroc, Infobae Perú, 17 de septiembre de 2026 (cit., nota 1). El ministro citó expresamente la existencia de «25 Áreas Naturales Protegidas» con actividad extractiva en curso.
[16]Presidencia de la República, Oficio N.° 245-2026-PR, Proyecto de Ley N.° 00098-2026-2031-CD (Delegación de Facultades Legislativas), Exposición de Motivos, p. 292. Presentado ante la Cámara de Diputados el 28 de agosto de 2026.
[17]Corte Superior de Justicia de Lima, Tercera Sala Constitucional, Sentencia de Vista (Resolución N.° Seis), Expediente N.° 08060-2024-0-1801-JR-DC-05, considerandos 25, 30, 31 y 32 (acto regresivo e intangibilidad como mandato cierto e incondicional). Perupetro S.A., Carta GGRL-PRCO-GFCN-01395-2025 (cancelación del Convenio de Evaluación Técnica del Área Promocional XCII). Resolución N.° 15, de 21 de octubre de 2025, declaró cumplida la sentencia.
[18]Ley N.° 29968, Ley de Creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles-SENACE, publicada el 20 de diciembre de 2012. Segunda Disposición Complementaria Transitoria: el plazo para la transferencia de los EIA-sd del sector energía e hidrocarburos vencía el 28 de diciembre de 2017. Resolución Ministerial N.° 328-2015-MINAM (conclusión de transferencia del sector energía y minas, únicamente EIA-d). Disponible en: https://www.senace.gob.pe/normativa/
[19]Decreto Supremo N.° 006-2026-MINAM, publicado el 10 de julio de 2026 en El Peruano. Transfiere al SENACE la competencia para evaluar los Estudios de Impacto Ambiental detallados del sector transportes, en cumplimiento de sentencia judicial obtenida por IDLADS PERÚ. Disponible en: https://www.gob.pe/minam
[20]Oficio N.° 245-2026-PR, Exposición de Motivos, p. 320 (cit., nota 13). Propone: aprobación automática e incorporación del silencio positivo para los Instrumentos de Gestión Ambiental; y «regular sobre la necesidad de la solicitud y/o emisión de las opiniones técnicas» de ANA, SERNANP y SERFOR.
[21]Decreto Legislativo N.° 1013, artículo 4, numeral 4.1: «El Ministerio del Ambiente es el organismo rector del sector ambiental, que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente» (op. cit., nota 7).
