Poder Judicial ordena a la Municipalidad de «El Agustino» implementar infraestructura ciclistica

Un kilómetro. Esa es toda la red de ciclovías que la Municipalidad Distrital de El Agustino declaró ante una jueza en mayo de 2026, y ni siquiera la reclamó como suya: dijo que corría sobre una vía metropolitana y que, por tanto, su cuidado le tocaba a Lima [1]. En un distrito donde el censo de 2017 contó 212 165 habitantes [5], ese kilómetro solitario es menos una obra que una coartada.

El 22 de octubre de 2026, la jueza Sara Milka Meza Soria, del Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, declaró fundada la demanda de cumplimiento que IDLADS PERÚ interpuso contra esa comuna y le ordenó cumplir «de manera efectiva», en diez días hábiles, los artículos 8 y 10 de la Ley N.° 30936 y los artículos 14, 15, 19 y 21 de su Reglamento [1]. Nuestra tesis es simple e incómoda a la vez: la bicicleta no es un asunto de tránsito, es un asunto de justicia. Quién puede moverse seguro por la ciudad, a qué precio y respirando qué aire decide quién la habita como ciudadano y quién la sufre como estorbo.

1. Crónica de una renuencia

La Ley N.° 30936 se publicó el 24 de abril de 2019. Su artículo 1 no deja dudas sobre su propósito: «establecer medidas de promoción y regulación del uso de la bicicleta como medio de transporte sostenible y eficiente en el uso de la capacidad vial y en la preservación del ambiente» [2]. Un año después llegó su Reglamento, el Decreto Supremo N.° 012-2020-MTC, que tradujo esa promesa en deberes concretos para los gobiernos locales [3]. Pasaron seis años. En buena parte de Lima la ley siguió siendo un folleto.

La secuencia del caso es breve y elocuente:

1. El 28 de octubre de 2025 se presentó la demanda de cumplimiento (Exp. N.° 17591-2025-0-1801-JR-DC-04).
2. El 20 de abril de 2026, el Cuarto Juzgado Constitucional la admitió y fijó la audiencia única para el 9 de abril de 2027, casi un año después.
3. El 21 de mayo de 2026, el procurador municipal contestó pidiendo que se declare infundada.
4. En agosto de 2026 el expediente fue redistribuido al Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, que se avocó a la causa, prescindió de la audiencia y pasó a resolver.
5. El 22 de octubre de 2026 se dictó la sentencia (Resolución N.° 05), notificada el 26 de octubre [1].

Advirtamos un detalle que no es menor. Con el calendario original, la causa habría esperado su audiencia hasta 2027. El juzgado transitorio, al prescindir de ella en un proceso donde no había nada que actuar, recortó esa espera en más de cinco meses. En el proceso de cumplimiento, que el propio Tribunal Constitucional concibe como urgente, la celeridad también es una forma de justicia.

2. Lo que se pidió: que la ley deje de ser un folleto

La pretensión principal fue que la comuna cumpla los artículos 8 y 10 de la Ley N.° 30936 y los artículos 14, 15, 19 y 21 de su Reglamento; la accesoria, el pago de costos procesales [1]. El cauce elegido fue el proceso de cumplimiento, cuyo objeto define el artículo 65 del Nuevo Código Procesal Constitucional: «ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme» [4]. Aquí no se discutía un derecho por crear, sino una ley que ya existía y no se obedecía.

Lo que se exigía no era poca cosa. El artículo 8 manda que «los gobiernos locales implementan, con sus recursos disponibles, sistemas de bicicleta pública, consistente en préstamo o alquiler de bicicletas, priorizando este servicio para la intermodalidad a los sistemas de transporte masivo». El artículo 10 reconoce a los ciclistas, entre otros, el derecho a «disponer de vías de circulación preferente dentro de las ciudades, como ciclovías u otros espacios similares» y a «disponer de suficientes espacios para el estacionamiento de bicicletas» [2]. El Reglamento, a su vez, obliga a los gobiernos locales a señalizar y mantener la infraestructura ciclovial considerando el acceso a los colegios (artículo 14), a incorporar la bicicleta en sus programas de educación ambiental (artículo 15), a incluirla en sus objetivos institucionales, presupuestos e instrumentos de planificación urbana y a registrar sus ciclovías en el portal GEOIDEP (artículo 19), y regula los estacionamientos para bicicletas (artículo 21) [3].

La defensa municipal se apoyó en un informe de su Subgerencia de Transporte Local. Dijo tres cosas. Que el distrito «cuenta actualmente con aproximadamente 1.00 km de red de ciclovías implementada», ubicada en una vía metropolitana y, por ello, a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Que había realizado campañas de sensibilización y repintado cruces peatonales en zonas escolares. Y que todo ello se ejecutaba «de manera progresiva, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, operativa y técnica de la entidad» [1].

El conflicto quedó así planteado: ¿la Ley N.° 30936 contiene mandatos exigibles ante un juez o solo buenas intenciones que cada alcalde cumple cuando le alcanza la caja?

3. Seis pasajes donde la sentencia acierta

La jueza Meza Soria aplicó los requisitos del precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde, STC N.° 0168-2005-PC/TC, fundamento 14: mandato vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia compleja, ineludible e incondicional [6]. Lo valioso no es la fórmula, que se repite en cientos de fallos, sino cómo la llenó frente a los argumentos de la comuna.

a. La ley dice quién y qué. Sobre la certeza del mandato, la sentencia concluye que «el mandato legal es cierto y claro, en donde se individualizan a los actores del cumplimiento y que actuaciones deben de realizar para su ejecución» (consid. séptimo, b) [1]. Con ello desarma la vieja coartada de que las leyes promocionales son demasiado abiertas para exigirse.

b. No hay discrecionalidad para no hacer. El juzgado afirma que «no se confieren facultades discrecionales, sino que se imponen obligaciones y deberes que son de obligatorio cumplimiento por parte de los gobiernos locales» (consid. séptimo, d) [1]. El alcalde puede elegir cómo y dónde trazar una ciclovía; lo que no puede elegir es no trazarla nunca.

c. El mandato no espera condiciones. Respecto de la incondicionalidad, el fallo señala que el mandato «no se encuentra condicionado» y agrega: «máxime si la demandada no ha rebatido o contradicho este extremo» (consid. séptimo, e) [1].

d. El silencio también habla. Este es, quizá, el pasaje más fino: «la entidad emplazada ha omitido dar respuesta a la Carta de fecha 22 de julio del 2025, y que esto no hace más que demostrar su renuencia al mandato legal» (consid. octavo) [1]. Una administración que no contesta no está pensando; está eligiendo no cumplir.

e. Una foto no es una ciclovía. Frente al panel fotográfico de campañas, la jueza escribe que la comuna «acompaña fotografías de la campaña de sensibilización, pero esto no es suficiente para acreditar que ha dado cumplimiento al mandato legal» (consid. octavo) [1]. Es la distinción entre la apariencia de gestión y la gestión real. Un afiche no lleva a nadie al trabajo.

f. El tiempo ya se venció. El fallo cierra su análisis con una constatación que vale para toda Lima: «a la fecha ha transcurrido el tiempo más que razonable para que dé cumplimiento» (consid. noveno). Y al condenar en costos precisa que la entidad «no ha justificado su actitud renuente de incumplimiento» (consid. décimo) [1].

4. La calle como territorio en disputa

Leer este caso solo con el Código Procesal Constitucional en la mano sería quedarse en la superficie. Debajo del expediente hay una pregunta política: a quién pertenece la calle.

La ecología política enseña que los daños ambientales no caen al azar. Se reparten, y casi siempre hacia abajo. Joan Martínez Alier llamó «conflictos ecológico distributivos» a esas disputas por quién carga los costos del metabolismo económico, y «ecologismo de los pobres» a la defensa que hacen del ambiente quienes viven de él y en él [7]. La ciudad organizada para el automóvil es un caso de manual: el ruido, el aire sucio y el riesgo de morir atropellado se concentran en quienes no tienen carro, caminan las avenidas y suben a pie los cerros.

El Agustino es uno de los distritos populares de la vieja Lima del este, levantado por migrantes sobre cerros y arenales. Allí la bicicleta no es un deporte de fin de semana; para muchos es la diferencia entre llegar al trabajo o pagar un pasaje que se come el jornal. Negarle infraestructura es transferirle al ciclista el riesgo que la ciudad no quiere asumir. Por eso la Constitución no habla de un ambiente cualquiera, sino del derecho de toda persona «a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida» (artículo 2, inciso 22) [8]. Una ciclovía es también una política de aire limpio con dirección social.

5. Derecho a la ciudad: el kilómetro que nadie quiere

Henri Lefebvre escribió que el derecho a la ciudad «sólo puede formularse como derecho a la vida urbana, transformada, renovada» [9]. David Harvey le dio filo contemporáneo: «la libertad de hacer y rehacer nuestras ciudades y a nosotros mismos es […] uno de los más preciosos y a la vez más descuidados de nuestros derechos humanos» (traducción propia) [10].

La defensa municipal retrata lo contrario. El único kilómetro de ciclovía está en una avenida metropolitana y, por eso, el distrito se lava las manos. Lima partida en cuarenta y tres distritos y un municipio metropolitano termina funcionando como un juego de espejos donde cada autoridad señala a la otra. Mientras tanto, el vecino pedalea entre combis. La sentencia rompe ese juego: el mandato tiene destinatario y el destinatario tiene nombre.

6. Teoría de la justicia: la ley a plazos

John Rawls abrió su obra con una frase que debería colgar en cada despacho municipal: «la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento» [11]. Su principio de diferencia admite desigualdades solo si benefician a los menos aventajados. Una ciudad que invierte en pistas para el auto y deja a la bicicleta en el folleto hace exactamente lo inverso.

Amartya Sen lo dice con más crudeza: el desarrollo exige eliminar las fuentes de privación de libertad, entre ellas «el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos» [12]. Moverse con seguridad es una capacidad básica: sin ella no hay acceso real al empleo, a la escuela ni al hospital. Por eso la cláusula de progresividad no puede leerse como un cheque sin fecha.

¿Cuántos años más debe esperar un vecino para que la ley publicada en 2019 llegue a su calle? ¿Cuántos ciclistas deben arriesgarse en la vía antes de que el presupuesto «esté disponible»? ¿Desde cuándo la pobreza de una comuna justifica que los más pobres sigan cargando con el riesgo? Una ley que se cumple a plazos, y sin cronograma, no se cumple.

7. Conclusiones

La sentencia de El Agustino no es una golondrina solitaria que no hace un verano sino se suma a una línea que IDLADS PERÚ viene construyendo en Lima y Callao, y la fortalece en cuatro frentes.

1. La progresividad deja de ser escudo. Que la ley se implemente «de manera progresiva» no exonera a la comuna de demostrar que avanza. Quien alega gradualidad debe exhibir el plan, la meta y el presupuesto.
2. El silencio administrativo pesa en contra. No responder el requerimiento previo acredita renuencia. Las municipalidades ya no pueden apostar a que la carta se pierda en mesa de partes.
3. La gestión de vitrina no basta. Campañas, fotos y cruces repintados son bienvenidos, pero no sustituyen ciclovías, estacionamientos ni sistemas de bicicleta pública.
4. Litigar por la ciudad tiene costo para el renuente. La condena en costos reconoce que la sociedad civil no tiene por qué financiar con su trabajo la desidia estatal.

Ahora viene la parte difícil. Si la comuna apela, la Sala tendrá a la vista sentencias de vista que ya confirmaron mandatos idénticos. Si no apela, o cuando la sentencia quede firme, empieza la ejecución, que es donde las leyes suelen morir de muerte lenta. Por eso proponemos un estándar para medir el «cumplimiento efectivo» que llamamos la prueba del mapa. El artículo 19.3 del Reglamento obliga a los gobiernos locales a registrar en el portal GEOIDEP «los mapas, rutas e infraestructura de ciclovías que implementen en sus jurisdicciones» [3]. Lo que no está en el mapa oficial no existe para el juez de ejecución. A ese registro deben sumarse tres evidencias verificables: la meta ciclovial incorporada en los objetivos y actividades del plan operativo y el presupuesto institucional (artículo 19.1), el plan de desarrollo urbano con red ciclovial e interconexión al transporte masivo (artículo 19.2) y la señalización ciclovial en los accesos a los colegios coordinada con la UGEL (artículo 14). Con esa prueba, la ejecución deja de ser un intercambio de oficios y se convierte en una auditoría pública.

Hay, además, una consecuencia que trasciende el expediente. En el litigio estratégico, ganar en el juzgado es solo la mitad del camino. Como escribimos hace años, «no hace falta ganar el caso, si se consigue visibilizar socialmente la problemática, y sensibilizar a la sociedad» [13]. Aquí se ganaron ambas cosas. Ahora toca que los vecinos de El Agustino conviertan la sentencia en exigencia cotidiana: pedir por acceso a la información pública el plan de cumplimiento, asistir a las sesiones de presupuesto participativo y reclamar su ciclovía con el fallo en la mano.

Lima, 29 de octubre de 2026

IDLADS PERÚ

Referencias

1. Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima. Sentencia, Resolución N.° 05, Exp. N.° 17591-2025-0-1801-JR-DC-04, IDLADS PERÚ c. Municipalidad Distrital de El Agustino. Jueza: Sara Milka Meza Soria. Lima: Corte Superior de Justicia de Lima; 22 de octubre de 2026 (notificada el 26 de octubre de 2026). Consulta del expediente en: https://cej.pj.gob.pe/cej/forms/busquedaform.html
2. Ley N.° 30936, Ley que promueve y regula el uso de la bicicleta como medio de transporte sostenible. Diario Oficial El Peruano. 24 de abril de 2019 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/DIDP/files/ley_30936.pdf
3. Decreto Supremo N.° 012-2020-MTC, Reglamento de la Ley N.° 30936. Diario Oficial El Peruano. 2020 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/DIDP/files/ds_012-2020-mtc.pdf
4. Ley N.° 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional. Diario Oficial El Peruano. 23 de julio de 2021 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/ADLP/Texto_Consolidado/31307-TXM.pdf
5. Instituto Nacional de Estadística e Informática. Censos Nacionales 2017: población del distrito de El Agustino. Citado en: City Population [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://www.citypopulation.de/en/peru/limametro/150111__el_agustino
6. Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Exp. N.° 0168-2005-PC/TC (caso Maximiliano Villanueva Valverde). 29 de setiembre de 2005 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00168-2005-AC.html
7. Martínez Alier J. El ecologismo de los pobres: conflictos ambientales y lenguajes de valoración. Barcelona: Icaria; 2004.
8. Constitución Política del Perú de 1993, artículo 2, inciso 22 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2019/01/Constitucion-Politica-del-Peru-ult.pdf
9. Lefebvre H. El derecho a la ciudad. Barcelona: Península; 1969. p. 138.
10. Harvey D. The right to the city. New Left Review. 2008;(53):23-40 [citado 29 oct 2026]. Disponible en: https://newleftreview.org/issues/ii53/articles/david-harvey-the-right-to-the-city
11. Rawls J. Teoría de la justicia. 2.ª ed. México D. F.: Fondo de Cultura Económica; 1995. p. 17.
12. Sen A. Desarrollo y libertad. Barcelona: Planeta; 2000. p. 19-20.
13. Carhuatocto Sandoval H. Litigio estratégico ambiental e indígena en Sudamérica. Lima; 2017.