1. Introducción
La Defensoría del Pueblo ha iniciado un proceso de control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la Ley 32293, una norma que modifica el régimen de deslinde y titulación de tierras para impactar directamente en los territorios de las comunidades campesinas (Exp. N.º 00031-2025-PI/TC). Este caso se perfila como un punto de inflexión estratégico en el debate jurídico y social sobre la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas frente a las políticas estatales de formalización de la propiedad. La controversia pone en tensión dos visiones del desarrollo y la propiedad: una que prioriza la regularización de posesiones informales individuales y otra que defiende la integridad y autonomía del territorio comunal como un derecho colectivo fundamental.
2. Sujetos Procesales y Estado Actual del Proceso
La correcta identificación de los sujetos procesales y el estado del litigio es un presupuesto indispensable para el análisis de la controversia constitucional. A continuación, se detallan las partes intervinientes y el estado actual del proceso N.º 00031-2025-PI/TC.
Demandante: Defensoría del Pueblo. Su legitimación para interponer la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en el artículo 203, inciso 4 de la Constitución Política del Perú, el artículo 98 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo) y la Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.
Demandado: Congreso de la República. Es la entidad emplazada en su calidad de órgano emisor de la norma cuestionada, a la cual se le ha corrido traslado de la demanda para que la conteste y ejerza su derecho de defensa.
Terceros Intervinientes: El Tribunal Constitucional ha admitido la intervención de dos entidades en calidad de terceros, reconociendo su interés y relevancia en la controversia:
• Confederación Nacional Agraria (CNA): Es "una organización gremial de mujeres y hombres campesinos, pequeños y medianos productores agrarios y pueblos originarios", que busca defender los intereses de dichos pueblos. El 02 de diciembre de 2025, fue notificada que ha sido admitida como tercero mediante auto de fecga 18 de noviembre de 2025.
• Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS-PERÚ): es una asociación sin fines de lucro cuyo objeto social está vinculado a la defensa de derechos humanos de los pueblos indígenas incluyendo sus territorios ancestrales. El 02 de diciembre de 2025, fue notificada que ha sido admitida como tercero mediante auto de fecga 18 de noviembre de 2025.
Estado Procesal: Mediante auto del 2 de octubre de 2025, la demanda fue admitida a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional. Conforme a lo dispuesto en el artículo 105 del NCPCo, se ha emplazado al Congreso de la República para que conteste la demanda en un plazo de 30 días útiles contados desde la notificación de dicha resolución.
3. Objeto de la Impugnación: La Ley 32293
La norma impugnada, Ley 32293, modifica un pilar de la legislación sobre territorios comunales: la Ley 24657. Su propósito declarado es incorporar a poseedores informales, que ocupan territorios de comunidades campesinas con fines de vivienda desde 2004 hasta 2015, al proceso de formalización de la propiedad. Es precisamente este objetivo, que busca regularizar ocupaciones individuales sobre una propiedad colectiva constitucionalmente protegida, lo que constituye la fuente central de la controversia constitucional.
El título completo de la norma refleja su alcance y es el siguiente: «Ley que modifica la Ley 24657, Ley que declara de necesidad nacional e interés social el deslinde y la titulación del territorio de las comunidades campesinas, para incorporar en el proceso de formalización a los pobladores que formen parte de posesiones informales constituidas del 2004 al 2015 con fines de vivienda sobre propiedad comunal».
La demanda de inconstitucionalidad ha sido interpuesta contra la totalidad de la Ley 32293, la cual consiste en un artículo único modificatorio. Esta impugnación integral sugiere que, a juicio de la Defensoría del Pueblo, la norma es inconstitucional en su concepción misma y no solo en aspectos parciales.
4. Análisis de los Fundamentos de la Demanda
Esta sección constituye el núcleo del memorando, donde se desglosan y analizan los argumentos centrales presentados por la Defensoría del Pueblo. La demanda articula una defensa robusta de los derechos de las comunidades campesinas, alegando que la Ley 32293 vulnera un conjunto de normas constitucionales nacionales e instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad.
4.1. Vulneración de Principios y Derechos Constitucionales Nacionales
La demanda argumenta que la Ley 32293 contraviene directamente múltiples artículos de la Constitución peruana, afectando pilares del Estado de Derecho y derechos fundamentales específicos. Los principales preceptos constitucionales presuntamente vulnerados son:
1. Derechos Fundamentales (Artículo 2): La demanda sostiene que la ley afecta derechos fundamentales de los miembros de las comunidades al imponer un modelo de formalización que ignora su forma de vida, su identidad cultural y su derecho a un entorno adecuado, todos protegidos bajo este artículo.
2. Principio de Supremacía de la Constitución (Artículo 51): Se argumenta que la ley contraviene la norma fundamental al desconocer el régimen especial de protección que la propia Constitución otorga a las comunidades campesinas y sus territorios, subordinándolo a una política de formalización de la propiedad individual.
3. Vigencia Normativa de Tratados (Artículo 55): La demanda alega que, al contravenir tratados internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas, la ley incumple el mandato constitucional que incorpora dichos tratados al derecho nacional.
4. Propiedad Agraria y Comunal (Artículos 88 y 89): Este es un argumento central. Se sostiene que la ley desprotege y restringe la propiedad comunal, un régimen especial garantizado por la Constitución que le confiere las características de inembargable, imprescriptible e inalienable. Al facilitar la titulación individual sobre estas tierras, la ley vaciaría de contenido esta protección constitucional.
5. Jurisdicción Comunal (Artículo 149): La demanda argumenta que la norma afecta la autonomía y jurisdicción comunal garantizada por el artículo 149, al imponer un mecanismo de formalización ajeno a su gobernanza territorial y a su capacidad para resolver conflictos según sus propias normas.
6. Interpretación conforme a Tratados (Cuarta Disposición Final y Transitoria): Este argumento funciona como el puente hacia la vulneración de normas internacionales, al señalar que la Constitución exige que los derechos fundamentales se interpreten de conformidad con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Perú.
4.2. Contravención de Normas Internacionales y Derechos Colectivos
La demanda extiende su argumentación al bloque de constitucionalidad, invocando tratados internacionales de derechos humanos que el Estado peruano está obligado a cumplir. La Defensoría del Pueblo alega que la ley contraviene directamente los siguientes instrumentos:
• Convención Americana sobre Derechos Humanos.
• Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
• Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Los argumentos específicos que se derivan de la contravención de estas normas son los siguientes:
1. Omisión del Derecho a la Consulta Previa: La demanda califica la falta de consulta como que "constituye una vulneración directa del contenido esencial del derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada, reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 y con rango constitucional conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución". Este es un argumento de vicio formal y sustantivo, ya que la ley, al ser una medida legislativa que afecta directamente a los pueblos indígenas, debió ser sometida a este proceso de diálogo, lo cual no ocurrió.
2. Afectación a la Autodeterminación y la Identidad Cultural: Se argumenta que la ley "resta importancia a la concepción espiritual y ancestral que los pueblos indígenas u originarios tienen respecto a sus territorios". Al fragmentar la propiedad comunal, se impacta directamente en su identidad étnica y cultural, que está intrínsecamente ligada a la relación colectiva con la tierra.
3. Vulneración del Derecho a la Igualdad: Lejos de reducir las brechas existentes, la demanda sostiene que la ley genera mayores barreras para un grupo históricamente desprotegido. Al priorizar a poseedores informales sobre los derechos colectivos de las comunidades, se profundiza la situación de desventaja y desprotección de estas últimas.
5. Pretensiones de la Demanda: Más Allá de la Inconstitucionalidad
Las solicitudes de la Defensoría del Pueblo en este proceso son notables no solo se busca la anulación de la ley, sino que se pide al Tribunal Constitucional que reconozca una crisis constitucional sistémica en materia de derechos territoriales de las comunidades campesinas.
Las dos pretensiones principales son:
a. Que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 32293, con el efecto de expulsarla del ordenamiento jurídico.
b. Que se declare un Estado de Cosas Inconstitucional, puesto que «dicha norma ha generado una afectación masiva, estructural y sistemática a los derechos territoriales y colectivos de un grupo históricamente vulnerable como son las comunidades campesinas». La declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional es una figura jurídica reservada para violaciones de derechos fundamentales generalizadas y persistentes, que requieren de órdenes complejas dirigidas a múltiples entidades del Estado para revertir la situación. Su eventual declaración implicaría un reconocimiento de que el problema va más allá de una ley y requiere una intervención estructural por parte de los poderes públicos.
6. Posición Preliminar del Tribunal Constitucional
Si bien el Tribunal Constitucional aún no se ha pronunciado sobre el fondo de la controversia, el auto de admisibilidad del 2 de octubre de 2025 ofrece indicios relevantes sobre su rol y la forma en que abordará el caso. En los fundamentos 15 y 16 de dicho auto, el Tribunal reafirma su posición institucional con contundencia.
El Tribunal se define a sí mismo como «órgano de control» de la Constitución y «órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad». Estas afirmaciones, si bien son una cita de sus normas fundacionales, adquieren especial relevancia en el contexto de una demanda que solicita una declaratoria de Estado de Cosas Inconstitucional.
La implicancia de esta autodefinición es clara: el Tribunal se reserva la potestad final y absoluta para decidir no solo si la ley es o no constitucional, sino también para determinar "el tipo de sentencia que corresponda emitir y la determinación del efecto que vaya a asignarse a las reglas que pudieran establecerse". Con esto, el Tribunal Constitucional anticipa que ejercerá plenamente su autoridad para moldear la solución al conflicto, sea acogiendo las pretensiones de la demanda en su totalidad, de forma parcial, o modulando los efectos de su sentencia de una manera distinta.
7. Conclusión: Implicancias del Caso
El proceso de inconstitucionalidad contra la Ley 32293 trasciende la disputa sobre una norma específica. Se trata de un caso emblemático que enfrenta dos visiones contrapuestas sobre el territorio y el desarrollo en el Perú: por un lado, la lógica de formalización de la propiedad individual como mecanismo de inclusión económica y, por otro, la protección de los derechos colectivos, la autonomía y la integridad territorial de las comunidades campesinas como sujetos de derecho constitucionalmente reconocidos.
La decisión final del Tribunal Constitucional tendrá repercusiones profundas para el futuro de los derechos de los pueblos indígenas, la seguridad jurídica de sus territorios y la coherencia del Estado peruano en el cumplimiento de los tratados internacionales que ha ratificado. El resultado de este caso sentará un precedente crucial en la jurisprudencia constitucional peruana, definiendo el balance entre los derechos individuales a la vivienda y los derechos colectivos a la tierra, la cultura y la autodeterminación.
Lima, 03 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
