1. Introducción
El presente artículo tiene como propósito analizar la controversia jurídica en torno a la constitucionalidad y legalidad del cobro de tasas que el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) exige para la interposición de denuncias administrativas. La discusión se centra en determinar si dicho cobro constituye una barrera económica que vulnera derechos fundamentales o si, por el contrario, representa una potestad tributaria legítima del Estado. Este análisis se fundamentará de manera exclusiva en los argumentos, normativas y antecedentes procesales presentados en el Recurso de Agravio Constitucional del Expediente N° 42152-2013-0-1801-JR-CI-05 y en la sentencia de segunda instancia que motiva dicho recurso. A continuación, se detallarán los antecedentes procesales que contextualizan el debate jurídico actual.
2. Antecedentes del Caso
Para comprender adecuadamente el fondo de la controversia, es indispensable revisar el historial procesal del caso, el cual ilustra la evolución de la pretensión y las decisiones judiciales previas que han conducido el litigio hasta el Tribunal Constitucional.
La cronología y los elementos clave del proceso judicial son los siguientes:
• Demandante y Demandado: La Asociación Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS-PERU) interpuso la demanda de amparo contra el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI).
• Pretensión Original: La demanda inicial buscaba dejar sin efecto los extremos del Decreto Supremo N° 085-2010-PCM que establecían el pago de tasas para interponer denuncias en las áreas de signos distintivos, derechos de autor, invenciones, protección al consumidor y competencia desleal.
• Acumulación de Pretensiones: La demanda fue posteriormente ampliada para incluir la Resolución N° 104-2019-INDECOPI/COD, argumentando que esta nueva norma, al modificar el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad, reincidía en el cobro de las tasas cuestionadas.
• Sentencia de Primera Instancia: Mediante la Resolución N° 11, de fecha 10 de enero de 2025, el juzgado de primera instancia declaró infundada la demanda de amparo.
• Sentencia de Segunda Instancia: La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, a través de la Resolución N° 2, notificada el 25 de junio de 2025, confirmó la sentencia apelada, declarando nuevamente infundada la demanda.
• Situación Actual: El caso ha escalado al Tribunal Constitucional mediante un Recurso de Agravio Constitucional interpuesto por IDLADS-PERU contra la resolución de segunda instancia.
Estos antecedentes establecen el marco procesal sobre el cual se desarrolla el debate jurídico central, que pasamos a identificar a continuación.
3. Identificación de la Controversia Jurídica Central
El núcleo del debate jurídico puede formularse a través de la siguiente pregunta: ¿Constituye el cobro de tasas por la presentación de denuncias ante INDECOPI una potestad tributaria legítima por la prestación de un servicio individualizado, o representa una barrera económica inconstitucional e ilegal que vulnera derechos fundamentales y contraviene la naturaleza de oficio de los procedimientos sancionadores?
Las posiciones de las partes, extraídas de los documentos procesales, se pueden sintetizar en el siguiente cuadro comparativo:
| Postura del Demandante (IDLADS-PERU) | Postura de las Instancias Judiciales (y de INDECOPI) |
| El cobro de tasas vulnera los derechos a la tutela jurisdiccional efectiva, de petición y de defensa. | El cobro de tasas es un «derecho de tramitación» legalmente permitido por un servicio administrativo público individualizado. |
| Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, por lo que la Ley N° 27444 prohíbe el cobro por su tramitación. | La Administración Pública está autorizada a cobrar por los servicios que presta, conforme al artículo 53° del TUO de la Ley N° 27444. |
| La finalidad de la denuncia es proteger el interés público y el orden económico, no generar un beneficio particular. | El cobro se enmarca dentro de la potestad tributaria del Estado (Tasa) y cumple con los principios de legalidad y reserva de ley. |
A continuación, se analizarán en detalle los fundamentos esgrimidos por el recurrente para sustentar su posición.
4. Análisis de los Fundamentos del Recurso de Agravio Constitucional
En esta sección se desglosan y analizan sistemáticamente los argumentos presentados por IDLADS-PERU en su Recurso de Agravio Constitucional, con los cuales busca demostrar la inconstitucionalidad e ilegalidad de las tasas exigidas por INDECOPI para la admisión de denuncias.
4.1 Vulneración de la Naturaleza De Oficio de los Procedimientos Sancionadores
El argumento capital del recurrente reside en una premisa de legalidad estricta: los procedimientos sancionadores en materia de protección al consumidor y represión de la competencia desleal, por mandato expreso de sus leyes especiales, son calificados jurídicamente como iniciados ‘de oficio’ en todos los casos, aun cuando el impulso inicial provenga de la denuncia de un particular. La denuncia, en este esquema, no es una solicitud de parte, sino un acto que informa a la autoridad para que esta ejerza su potestad sancionadora.
El recurso cita normativa específica para sustentar esta afirmación:
• Ley N° 29571 (Código de Protección y Defensa del Consumidor), Artículo 107: «Los procedimientos administrativos para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado (…)».
• Decreto Legislativo N° 1044 (Ley de Represión de la Competencia Desleal), Artículo 28: «El procedimiento sancionador de investigación y sanción de actos de competencia desleal se inicia siempre de oficio por iniciativa de la Secretaría Técnica».
Al ser procedimientos legalmente calificados como iniciados de oficio, el recurrente sostiene que el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, prohíbe expresamente el cobro de cualquier derecho de tramitación. Esta prohibición se ha mantenido constante en las distintas versiones de la ley, como se evidencia en la siguiente tabla:
| TUO de la Ley N° 27444 (vigente en 2010) | TUO de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS) |
| “Artículo 44.- Derecho de tramitación (…) 44.3 No procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos iniciados de oficio (…)» | «Artículo 53.- Derecho de tramitación (…) 53.3 No procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos iniciados de oficio (…)» |
En consecuencia, el demandante concluye que INDECOPI realiza una interpretación parcial y restrictiva de la Ley N° 27444 al ampararse en la facultad general de cobrar tasas, ignorando la prohibición específica y categórica aplicable a los procedimientos sancionadores.
4.2 Afectación de Derechos Constitucionales Fundamentales
El recurrente argumenta que la exigencia de un pago previo para denunciar constituye una barrera económica que vulnera derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Perú:
• Derecho de Petición (Art. 2°, num. 20): Se restringe y condiciona el derecho de los ciudadanos a dirigirse a la autoridad competente para comunicar hechos contrarios al ordenamiento jurídico, subordinándolo a una capacidad de pago.
• Derecho de Defensa y Debido Proceso (Art. 139°, num. 3 y 14): Se obstaculiza el acceso a la instancia administrativa, que es la primera vía para la defensa de intereses legítimos, generando un estado de indefensión para quienes no pueden costear la tasa, especialmente frente a agentes económicos con mayor poder.
• Tutela Jurisdiccional Efectiva: Si bien la controversia se da en sede administrativa, el principio de acceso a la justicia se ve menoscabado. Imponer condiciones económicas para iniciar un reclamo destinado a activar la función fiscalizadora y sancionadora del Estado desincentiva el control ciudadano sobre el mercado.
Para reforzar este punto, el recurso invoca el precedente del Tribunal Constitucional en el caso Salazar Yarlenque (Exp. N° 03741-2004-AA/TC), destacando que «la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnación (…) no incentiva la participación del ciudadano en el control de los actos del poder público». El demandante sostiene que este razonamiento es perfectamente análogo y aplicable al acto de la denuncia, pues ambos son mecanismos de control ciudadano.
4.3 Contravención de la Normativa de Protección al Consumidor
El recurso señala una contradicción directa con el Código de Protección y Defensa del Consumidor (Ley N° 29571), cuyo artículo 1°, literal g), consagra como un principio rector el derecho de los consumidores a acceder a «procedimientos eficaces, céleres o ágiles, con formalidades mínimas, gratuitos o no costosos«.
Se argumenta que el cobro de tasas, particularmente en montos elevados como el exigido para denuncias por competencia desleal (S/ 1,415.17, monto establecido en el D.S. N° 085-2010-PCM y mantenido en la Resolución N° 104-2019-INDECOPI/COD), contraviene de manera flagrante este mandato legal, desnaturalizando el carácter protector de la norma.
4.4 Análisis Comparativo con Otras Entidades Públicas
Finalmente, el demandante subraya que la práctica de INDECOPI es una excepción en el panorama de la administración pública peruana. Para demostrarlo, presenta un listado de entidades que ejercen funciones de fiscalización y sanción y que no cobran tasas por la interposición de denuncias, promoviendo así la participación ciudadana:
• Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL)
• Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
• Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD)
• Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL)
• Contraloría General de la República
• Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
• Autoridad Nacional del Agua (ANA)
Se destaca el caso de la Contraloría General de la República, que no solo admite denuncias de forma gratuita, sino que además incentiva esta práctica mediante un sistema de recompensas. Este contraste refuerza la tesis de que la función fiscalizadora del Estado, activada por denuncias ciudadanas, es una actividad de interés público que no debe ser financiada por el denunciante.
5. Análisis de los Fundamentos de la Sentencia de Segunda Instancia
Esta sección examina los razonamientos jurídicos expuestos por la Segunda Sala Civil para confirmar la sentencia de primera instancia y declarar infundada la demanda. Estos argumentos, en esencia, validan la postura de INDECOPI en el proceso.
Los fundamentos clave de la sentencia son los siguientes:
• La Naturaleza Tributaria de la Tasa: La Sala enmarca el cobro dentro de la categoría de «Tasa», definida en el Código Tributario como un tributo cuya obligación se genera por la «prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente». Bajo esta óptica, la tramitación de una denuncia es considerada un servicio específico que INDECOPI presta al denunciante.
• Cumplimiento de los Principios de Legalidad y Reserva de Ley: Basándose en jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 0042-2004-AI/TC y STC 02762-2002-AA/TC), la sentencia concluye que la creación de la tasa cumple con las exigencias constitucionales en materia tributaria, ya que la potestad para su establecimiento se encuentra delegada por ley y parametrizada.
• Habilitación Legal General: El razonamiento de la Sala se apoya en los artículos 53 y 54 del TUO de la Ley N° 27444, interpretando que estas normas otorgan una facultad general a las entidades públicas para establecer derechos de tramitación. Notablemente, la Sala fundamenta su decisión en la potestad genérica de la Administración para establecer tasas, pero omite analizar o siquiera mencionar la prohibición específica y taxativa contenida en el numeral 53.3 de la misma norma, que prohíbe el cobro para procedimientos iniciados de oficio. Esta omisión constituye el eje central del agravio constitucional denunciado por el demandante.
• Inexistencia de Obstáculo Económico: La sentencia afirma de manera concluyente que «no se ha vulnerado el derecho al acceso a la justicia, tampoco se evidencia obstáculo económico ni impedimento», sin ofrecer una mayor ponderación sobre la accesibilidad de los montos específicos.
• Debida Motivación: Finalmente, la Sala considera que tanto su resolución como la de primera instancia se encuentran debidamente motivadas y fundamentadas en el marco normativo y jurisprudencial que han citado.
Esta construcción argumental, centrada en la potestad tributaria general, entra en colisión directa con los fundamentos del recurrente, que se basan en una prohibición legal específica. La siguiente sección se dedicará a la ponderación de estas interpretaciones normativas antagónicas.
6. Discusión Jurídica y Ponderación Final
El objetivo de esta sección es ponderar críticamente las posturas contrapuestas, determinando cuál de ellas presenta una argumentación más sólida y coherente con el ordenamiento jurídico peruano, con base exclusiva en la información provista en los documentos del caso.
La confrontación de los argumentos clave revela tensiones interpretativas significativas:
a. «Servicio Individualizado» vs. «Función Pública De Oficio»: Este es el punto de quiebre de la controversia. La calificación de la tramitación de una denuncia como un «servicio público individualizado» es jurídicamente cuestionable. La potestad sancionadora del Estado es una manifestación del ius puniendi estatal, cuya finalidad es la tutela de bienes jurídicos de interés público (el orden económico, los derechos colectivos de los consumidores), no la prestación de un servicio a un particular. El denunciante actúa como un colaborador de la Administración, no como el destinatario de un servicio divisible y particularizado. El beneficio principal es para la colectividad y para el propio INDECOPI, que así cumple su finalidad constitucional de vigilar la libre competencia y proteger al consumidor.
b. Interpretación de la Ley N° 27444: Existe una clara colisión hermenéutica. La Sala se basa en la autorización general del artículo 53 para cobrar tasas. El recurrente, en cambio, invoca la prohibición específica del artículo 53.3, que excluye de cobro a los «procedimientos iniciados de oficio». Dado que las leyes especiales califican expresamente a sus procedimientos sancionadores como iniciados siempre de oficio, conforme al principio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali), la prohibición específica del artículo 53.3 debería primar sobre la habilitación genérica, lo cual fortalece la tesis del recurrente. La sentencia de segunda instancia incurre en una omisión de pronunciamiento respecto a la prohibición explícita contenida en el artículo 53.3, viciando su razonamiento al ignorar una norma directamente aplicable al caso.
c. Relevancia del Precedente «Salazar Yarlenque»: Las instancias judiciales desestiman la aplicación de este precedente del Tribunal Constitucional al distinguir formalmente entre «impugnación» y «denuncia». Si bien son figuras procesales distintas, esta distinción elude el principio subyacente del precedente: las barreras económicas no deben desincentivar la participación ciudadana en el control de los actos del poder (sea este público o, por extensión, de los agentes económicos en el mercado). El espíritu del precedente apunta a facilitar el acceso a la justicia administrativa, y desde esa perspectiva, el argumento del recurrente sobre su aplicabilidad análoga resulta materialmente plausible.
En síntesis, la línea argumental del recurrente exhibe una mayor consistencia y fundamentación jurídica. Se apoya en normas especiales que definen la naturaleza de oficio de los procedimientos, invoca una prohibición legal específica que fue ignorada por las instancias judiciales, y presenta un análisis teleológico de la función de INDECOPI que es más coherente con los principios constitucionales de protección al consumidor y defensa de la libre competencia.
7. Conclusión
El análisis de los actuados procesales demuestra que los fundamentos del Recurso de Agravio Constitucional exhiben una mayor solidez y coherencia con el ordenamiento constitucional y legal que los esgrimidos por las instancias judiciales para desestimar la demanda.
La postura del demandante, IDLADS-PERU, se sustenta en una interpretación sistemática de la normativa, argumentando que: (i) los procedimientos sancionadores en protección al consumidor y competencia desleal son iniciados siempre de oficio por mandato legal; (ii) el artículo 53.3 del TUO de la Ley N° 27444 prohíbe expresamente el cobro de tasas para procedimientos de esta naturaleza; y (iii) dicho cobro constituye una barrera económica que vulnera derechos fundamentales como la tutela jurisdiccional efectiva, el derecho de petición y el derecho de defensa, además de contravenir el principio de gratuidad o bajo costo establecido en el Código de Protección al Consumidor.
En contraste, la posición de las instancias judiciales se centra en la facultad general de la administración para cobrar tasas por servicios individualizados, sin abordar la prohibición específica para procedimientos de oficio, incurriendo así en una omisión argumental clave. En consecuencia, a la luz de los argumentos del Recurso de Agravio Constitucional, el cobro de estas tasas por parte de INDECOPI aparenta ser una práctica ilegal e inconstitucional.
La resolución final de esta importante controversia recaerá en el Tribunal Constitucional, cuya decisión será crucial para ponderar el acceso a la justicia administrativa frente a las potestades de financiamiento de las entidades públicas, sentando así una jurisprudencia vinculante sobre la gratuidad de la denuncia como mecanismo de control ciudadano y protección del orden económico.
Lima, 2 de enero de 2025
IDLADS PERÚ
