Ensayo crítico sobre el proyecto de Lineamientos para la clasificación anticipada de proyectos de inversión en el SEIA- RM N.° D000209-2026-MINAM
I. Una firma discreta
Hay decisiones que no se anuncian con estruendo. Llegan con el paso quedo de una resolución ministerial, número largo y fecha exacta, y piden apenas quince días de comentarios antes de disolverse en la rutina. Así se presenta la RM N.° D000209-2026-MINAM, del 10 de julio de 2026: un acto de prepublicación, una invitación a opinar. Nada parece más inofensivo que un Estado que consulta.
Conviene, sin embargo, leer despacio. El riesgo no está en lo que la resolución dice hacer, sino en lo que su proyecto se propone deshacer. El artículo 2 del texto sometido a consulta ordena dejar sin efecto la RM 207-2016-MINAM, la norma que hoy gobierna la clasificación anticipada de los proyectos de inversión. Sustituir una norma vigente por otra: ahí, en ese gesto casi notarial, se juega todo. Porque una cosa es simplificar y otra, muy distinta, es retroceder. Y el instante para advertir el retroceso no es después de firmado, cuando ya no hay vuelta, sino ahora, dentro del plazo que la propia norma abre. Este ensayo se ciñe a los hechos y al derecho del informe que lo origina; su único añadido es la voz.
II. La palabra que degrada
El régimen que se pretende derogar anclaba la clasificación en los criterios de protección ambiental del artículo 5 de la Ley N.° 27446 y del Anexo V de su Reglamento: la salud, la calidad ambiental, los recursos naturales, las áreas protegidas, la diversidad biológica, los sistemas de vida de las comunidades. Eran, todos, un piso. El proyecto abandona ese anclaje. Reformula la clasificación alrededor de la significancia de los impactos potenciales de cada tipología y, en su numeral VII.1, rebaja las variables territoriales, ambientales y sociales a la condición de meros «factores que contribuyen», que «no son aplicables como criterios únicos».
La diferencia no es de estilo. Donde la norma obligaba a considerar la ubicación en un área protegida o la presencia de una comunidad, el proyecto la convierte en un factor ponderable que la significancia del impacto puede neutralizar. Lo que era piso se vuelve variable. Y hay un desplazamiento más elocuente aún: la base legal migra hacia normas de promoción de la inversión —la Ley N.° 30327, el D.S. N.° 013-2023-MINAM ligado al artículo 21 de la Ley N.° 30230—, mientras se apaga la referencia al artículo 5 de la Ley del SEIA. El centro de gravedad del instrumento se corre de la protección hacia la agilización.
Aquí el lenguaje hace su trabajo silencioso. «Factores que contribuyen», «significancia esperada», «simplificación»: palabras de superficie lisa, sin aristas, que anestesian aquello que nombran. La técnica de vaciar un derecho no siempre grita; a veces solo cambia un sustantivo por otro más blando y confía en que nadie note el hueco. El proyecto conserva, es cierto, la evaluación caso por caso mediante EVAP cuando falta información, y menciona las áreas protegidas entre las sensibles. Pero esas válvulas dicen «puede», no «debe». Y un derecho que depende de un «puede» ya empezó a irse.
La regla que se vulnera tiene nombre propio y fuerza vigente. En el Caso Habitantes de La Oroya vs. Perú (2023), la Corte Interamericana declaró por primera vez la responsabilidad internacional de un Estado por adoptar una medida ambiental regresiva sin justificación suficiente. Detrás de esa frase técnica hay pulmones reales, cuerpos que respiraron lo que el Estado dejó de vigilar. La obligación de desarrollo progresivo del artículo 26 de la Convención Americana y el deber de conservación que el Tribunal Constitucional reconoce como contenido del derecho al ambiente (Exp. N.° 04138-2017-PA/TC) conducen a un mandato exigente: el Estado puede cambiar su normativa ambiental, pero no puede rebajar el nivel de protección ya alcanzado salvo razón imperiosa y proporcionada. Quien retrocede debe probar que no retrocede. El proyecto no aporta esa prueba. Existe, pues, una regresión prima facie.
III. La participación que se posterga
En el papel, el deber de consultar se cumple: el artículo 39 del D.S. N.° 002-2009-MINAM exige poner en conocimiento del público los proyectos con efectos ambientales, y la prepublicación lo hace. Pero dos grietas atraviesan ese cumplimiento aparente.
La primera es el tiempo. Quince días calendario —el mínimo del D.S. N.° 009-2024-JUS— para un instrumento que redefine la arquitectura de la clasificación ambiental de todos los sectores. Es válido, pero es exiguo. La participación que merece ese nombre necesita respirar: leer, comparar, dictaminar. Un plazo mínimo tiende a transformar la consulta en trámite, la deliberación en formulario. Se convoca a la ciudadanía a una conversación que se cierra antes de que pueda hablar.
La segunda grieta es más honda, porque es estructural. La clasificación anticipada asigna por adelantado una categoría a toda una tipología de proyectos. Al hacerlo, sustrae del examen individual —y de los espacios de participación que ese examen habilita— a los proyectos preclasificados en las categorías de menor exigencia. Si una tipología que hoy transita por evaluación preliminar con participación pasa a resolverse con una Declaración de Impacto Ambiental preasignada, la ciudadanía pierde una oportunidad real de incidir. El daño no explota de golpe: se consuma proyecto por proyecto, difuso y cierto, cuando ya sea tarde para discutirlo. Es la forma más eficaz de lesionar un derecho: repartir la responsabilidad en tantas manos y tantos expedientes que, al final, nadie parezca haberlo decidido y todos lo hayan padecido.
IV. La voz que no fue convocada
Aquí el proyecto muestra su omisión más grave. La Ley N.° 29785 y el Convenio 169 de la OIT reconocen el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados, de forma previa, sobre las medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente; el Tribunal Constitucional lo reiteró en su Sentencia 169/2025 (Exp. N.° 02608-2023-PA/TC). La clasificación anticipada es, materialmente, una medida administrativa de alcance general: fija el nivel de escrutinio ambiental de tipologías de proyectos que, muchas veces, se ejecutan en territorios indígenas.
Y el propio proyecto lo confiesa sin proponérselo: enumera a los «pueblos indígenas u originarios» entre las variables sociales del entorno (numeral VIII.2.3). Reconocer que la medida puede afectarlos y, a la vez, no prever evaluación alguna sobre la procedencia de la consulta previa es una contradicción que la norma lleva por dentro, como una fisura en el cimiento. No hay mención de la Ley N.° 29785, ni del Convenio 169, ni filtro que obligue a la autoridad a preguntarse, de manera motivada, si la clasificación afecta derechos colectivos y, en su caso, a consultar.
La ausencia tiene un peso que excede lo jurídico. Decidir sobre un territorio sin la voz de quienes lo habitan repite un patrón antiguo: el de un poder que se arroga el derecho de clasificar la tierra de otros como si estuviera vacía de sujetos. La colonialidad no siempre viaja en la carabela; a veces viaja en un numeral. Un instrumento que permite resolver sobre territorios indígenas sin convocar a sus titulares no solo se expone a la nulidad por inconvencionalidad: reproduce, con vocabulario técnico, una vieja manera de no escuchar.
V. La sensibilidad que falta en el mapa
Todo instrumento que pretende decir dónde el territorio es más frágil está, en el fondo, declarando qué está dispuesto a proteger. Por eso importa tanto su lista. El numeral VIII.2.2 del proyecto enumera los ecosistemas frágiles y las áreas sensibles: áreas naturales protegidas, humedales, cabeceras de cuenca, bosques primarios, hábitats críticos, sitios Ramsar, ecosistemas amenazados. Una nómina cuidadosa. Y sin embargo, omite por completo a las Reservas Indígenas y Territoriales para los pueblos en aislamiento y contacto inicial.
No es un olvido cualquiera. La Ley N.° 28736 consagra la intangibilidad de esas reservas mientras subsista la condición de aislamiento (artículos 2, literal d, y 5). Es la protección más intensa de nuestro ordenamiento, y lo es por una razón que no admite eufemismo: tutela a poblaciones de altísima vulnerabilidad inmunitaria, para quienes el solo contacto puede ser letal. Así lo ha subrayado el sistema interamericano en el caso de los pueblos Mashco Piro, Yora y Amahuaca (CIDH, Caso N.° 13.572). Estamos ante la única categoría del ordenamiento cuya intangibilidad se funda, literalmente, en la vida de sus titulares.
Que un mapa de sensibilidad guarde silencio precisamente sobre las reservas de los pueblos más vulnerables no es un vacío técnico: es una jerarquía moral hecha texto. Lo que no se nombra en la lista, para efectos de la clasificación, no existe. Y lo que no existe no se protege. La omisión, aquí, no atenúa la salvaguarda: la ignora. Hay silencios que son apenas descuido; este es de los que se miden en vidas.
Algo semejante ocurre con los Parques Nacionales y los Santuarios Nacionales. La Ley N.° 26834 los clasifica como áreas de uso indirecto: no admiten extracción de recursos ni transformación del ambiente natural (artículo 21). Su protección no se gradúa; en su núcleo, es exclusión. Y todo aprovechamiento en su interior exige el juicio de compatibilidad y la opinión técnica previa favorable y vinculante del SERNANP (artículos 27 y 28). El proyecto los incluye entre las áreas sensibles, sí, pero como factor que «puede justificar una categoría más exigente»; convierte en discrecional lo que la ley dispuso como categórico, y no reserva en ningún punto la palabra vinculante del SERNANP. La línea de intangibilidad que la jurisdicción constitucional confirmó en casos como Bahuaja Sonene no se conserva: se diluye en un criterio ponderable.
VI. Lo reparable, y por qué urge
Sería injusto pintar el cuadro sin su matiz. El texto conserva la evaluación caso por caso ante tecnologías emergentes, contempla contingencias y eventos extremos, menciona las áreas protegidas. Nada de esto es despreciable. Pero todo opera en clave facultativa, como excepción discrecional, y la excepción no restituye el estándar que se perdió. La coherencia con el derecho al ambiente pediría exactamente la regla inversa: que, ante la incertidumbre o la presencia de un territorio sensible, la respuesta por defecto fuera la categoría más protectora, y no la remisión a un «puede». El principio precautorio no tolera bien las presunciones a la baja; nació, justamente, para que la duda proteja en vez de habilitar.
Lo notable es que las correcciones son técnicas y sencillas, y caben todas dentro del plazo que hoy sigue abierto. Reponer el anclaje expreso en los criterios de protección ambiental del artículo 5 de la Ley N.° 27446 y devolver a la ubicación en áreas sensibles su carácter determinante. Incorporar una cláusula de no regresión que impida que tipología alguna quede en categoría inferior a la vigente sin sustento técnico individualizado. Introducir un filtro obligatorio de consulta previa conforme a la Ley N.° 29785 y al Convenio 169. Reservar de modo expreso la opinión técnica previa vinculante del SERNANP para todo emplazamiento en áreas de uso indirecto. Incluir sin ambages a las Reservas Indígenas, las Reservas Territoriales y los ámbitos con presencia de PIACI como supuestos de intangibilidad que no admiten preclasificación permisiva. Y ampliar el plazo, para que la participación sea deliberación y no cortesía.
VII. Conclusión
Una norma de clasificación parece un asunto de ingenieros y formularios. Pero dígame usted cómo un país ordena su lista de lo frágil, y le diré qué está dispuesto a perder. El proyecto de Lineamientos, tal como está, corre el eje de la protección hacia la prisa, cambia pisos por variables, y deja fuera del mapa a quienes menos pueden defenderse: los pueblos cuyo territorio se protege porque en ello les va la vida. No hace falta atribuirle mala fe para reconocer el daño; basta con leer lo que dice y lo que calla.
Aún hay tiempo, y por eso este ensayo no es un lamento sino un llamado. Defender el agua, el bosque y la vida de los invisibles no es oponerse al desarrollo: es recordarle al desarrollo que un país no se mide por la velocidad con que aprueba, sino por la firmeza con que cuida. Que la lista vuelva a nombrar a los que faltan. Que el piso deje de ser variable.
Lima, 19 de julio de 2026
Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú (IDLADS PERÚ)
