1. Introducción al Caso
El presente artículo aborda la controversia suscitada por la renuencia del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) a cumplir con las obligaciones estipuladas en la Ley N° 29134, Ley que regula los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, entre el 2012 al 2013. Esta situación motivó la interposición de una acción de cumplimiento por parte del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú (IDLADS PERU). El propósito de este análisis es examinar en profundidad los fundamentos jurídicos de la sentencia de segunda instancia emitida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, la cual confirma la competencia de la OEFA para la identificación de dichos pasivos ambientales.
Esta sentencia constituye un hito en la consolidación de la institucionalidad ambiental peruana, al definir de manera categórica las responsabilidades del ente fiscalizador frente a los legados de la contaminación histórica.
Tres organizaciones fueron centrales en esta disputa legal:
• EL INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL DEL AMBIENTE Y EL DESARROLLO DEL SOSTENIBLE PERU (IDLADS PERU): Fue el demandante. Se trata de una organización que exigió judicialmente que la OEFA cumpliera con las funciones que le asigna la ley ambiental.
• Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA): Fue el demandado. Es la entidad pública a la que IDLADS Perú le exigía identificar los daños ambientales del sector hidrocarburos.
• Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN): La entidad que originalmente, según la ley, tenía la función de identificación. Su rol es clave para entender la posterior transferencia de responsabilidades a la OEFA.
Ahora que sabemos quiénes son, veamos cuál fue el punto exacto de la discordia entre ellos.
El Corazón del Problema: La Disputa por los Pasivos Ambientales
Un «pasivo ambiental del subsector hidrocarburos», según la Ley N° 29134, se refiere a daños ecológicos como pozos e instalaciones mal abandonadas, suelos contaminados y depósitos de residuos que quedaron de antiguas operaciones. La disputa central del caso fue determinar qué entidad del Estado tenía la obligación de identificarlos.
A continuación, se presentan los argumentos de cada parte:
| Argumento de la OEFA (El demandado) | Argumento de IDLADS Perú (El demandante) y los Jueces |
| La OEFA sostuvo que no tenía la obligación de identificar los pasivos ambientales. Su defensa se basó en que la Ley N° 29134 nombraba explícitamente a OSINERGMIN como el responsable de esa tarea, no a ellos. Por lo tanto, argumentaron que la demanda estaba mal dirigida. | IDLADS Perú y, finalmente, los jueces, argumentaron que si bien la ley original mencionaba a OSINERGMIN, sus funciones de supervisión y fiscalización en materia ambiental fueron legalmente transferidas a la OEFA. Esta transferencia se realizó a través del Decreto Legislativo N° 1013 (que creó la OEFA) y otras normas posteriores. |
2. Cronología del Proceso de Cumplimiento
La comprensión de los antecedentes procesales es fundamental para contextualizar la decisión de segunda instancia y valorar su alcance. En esta sección se detallan las partes involucradas en el litigio, la pretensión específica de la demanda y las resoluciones judiciales que fueron materia de apelación y que, por tanto, constituyen el objeto de análisis de la Sala Superior.
• Demandante: El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú (IDLADS PERU).
• Demandado: El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), representado por el Procurador Público del Ministerio del Ambiente.
La pretensión del demandante consistió en ordenar al OEFA el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3° y 4° de la Ley N° 29134, referidos a la identificación de pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos y la emisión del informe técnico correspondiente.
Las resoluciones materia de grado (apelación) fueron las siguientes:
a. La Resolución Nº 04, de fecha 26 de marzo de 2013, que declaró infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar del demandado.
b. La Sentencia (Resolución Nº 06), de fecha 15 de julio de 2013, que declaró fundada la demanda de cumplimiento, ordenando a la OEFA acatar el mandato legal, sin costos y sin costas.
Una vez establecidos los antecedentes, el análisis se centrará en el primer punto de la apelación: la excepción procesal deducida por la entidad demandada.
3. Análisis de la Excepción de Falta de Legitimidad para Obrar Pasiva
Una excepción procesal es un mecanismo de defensa que busca cuestionar la validez de la relación jurídico-procesal. Específicamente, la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva se presenta cuando el demandado sostiene que no es el sujeto obligado por la ley para satisfacer la pretensión del demandante. En esta sección se evalúan los argumentos de la OEFA al plantear esta defensa y el razonamiento de la Sala para desestimarla.
El argumento central de la OEFA para sustentar su excepción fue que las obligaciones contenidas en los artículos 3° y 4° de la Ley N° 29134 correspondían explícitamente al Ministerio de Energía y Minas y al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), y no a su entidad. Sostenía, por tanto, que se le estaba exigiendo el cumplimiento de una norma que no le atribuía competencia alguna.
La Sala Constitucional, en su Considerando SÉTIMO, confirmó la desestimación de esta excepción. La Sala, con acertado criterio procesal, determinó que la discusión sobre si la OEFA era o no la entidad competente para identificar pasivos ambientales no era un asunto de legitimidad procesal, sino que correspondía al análisis de fondo de la controversia. Esta es una correcta aplicación de la doctrina procesal, que impide que una defensa de fondo (la supuesta falta de competencia material) se disfrace de excepción procesal para procurar una desestimación prematura de la demanda. De este modo, la Sala aseguró un examen exhaustivo de la controversia central.
Resuelta la cuestión procesal, el análisis se traslada al fondo del asunto para determinar la procedencia de la acción de cumplimiento.
4. El Fondo de la Controversia: La Competencia de la OEFA y los Requisitos de la Acción de Cumplimiento
Esta sección constituye el núcleo del análisis, pues aborda la decisión judicial de fondo: la determinación de que la OEFA es la entidad competente para identificar pasivos ambientales en el subsector hidrocarburos y que el mandato legal cumple con todos los requisitos para ser exigible a través de una acción de cumplimiento.
4.1 Marco Jurídico de la Acción de Cumplimiento
La Sala fundamenta su análisis en el marco constitucional y legal que regula esta garantía. Cita expresamente la Constitución Política del Perú y el Código Procesal Constitucional:
Artículo 200°, numeral 6) de la Constitución Política del Estado: “La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”.
Artículo 66° del Código Procesal Constitucional: “Es objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o 2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Adicionalmente, la Sala se apoya en la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional (STC Nº 0168-2005-PC/TC), que establece los requisitos mínimos para que un mandato legal sea exigible mediante este proceso:
• Ser un mandato vigente.
• Ser un mandato cierto y claro.
• No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
• Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
• Ser incondicional.
4.2 La Transferencia de Funciones de OSINERGMIN a OEFA
El punto clave para determinar la competencia de la OEFA radica en la transferencia de funciones de OSINERGMIN a la nueva entidad ambiental. Para dirimir la controversia, la Sala reconstruyó el iter normativo que consolidó dicha transferencia, convirtiéndola en una certeza jurídica:
• Decreto Legislativo N° 1013 (14 de mayo de 2008): Crea la OEFA como organismo técnico especializado, asignándole las funciones de fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental que hasta ese momento ejercía OSINERGMIN.
• Decreto Supremo N° 001-2010-MINAM (21 de enero de 2010): Da inicio formal al proceso de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental de OSINERGMIN a la OEFA, estableciendo un cronograma.
• Resolución de Consejo Directivo N° 001-2011-OEFA/CD (02 de marzo de 2011): Aprueba los aspectos específicos de la transferencia de funciones en materia de hidrocarburos, determinando que la OEFA asumiría dichas funciones a partir del 4 de marzo de 2011.
La Sala concluye que este proceso normativo trasladó de manera efectiva las funciones de supervisión ambiental en materia de hidrocarburos de OSINERGMIN a la OEFA, lo que incluye, por su propia naturaleza, la función de identificar pasivos ambientales.
4.3 La Evidencia Documental Clave en la Decisión Judicial
La sentencia no solo se basa en la interpretación normativa, sino que refuerza su conclusión con abundante evidencia documental proveniente de diversas entidades públicas, tal como se detalla en el Considerando TERCERO y se analiza a lo largo del fallo, particularmente en el Considerando DECIMO CUARTO. Estos informes corroboran la transferencia de competencia:
1. Informe Legal N° 0043-2012-EM-DGH-DNH (Ministerio de Energía y Minas): Concluye que, en virtud de la transferencia de funciones, la identificación de pasivos ambientales es una función a cargo de la OEFA.
2. Informe GFHL/UPPD-206-2012 (OSINERGMIN): Aclara que la identificación de pasivos se efectúa en el marco de la función de supervisión ambiental, la cual fue transferida por mandato legal a la OEFA, y que interpretar lo contrario vulneraría el Principio de Legalidad.
3. Informe N° 218-2013-OEFA/OAJ (Oficina de Asesoría Jurídica de la propia OEFA): Reconoce expresamente que la OEFA es la autoridad competente para ejercer la función de identificación de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos a partir del 20 de febrero de 2013.
La Sala construyó así una irrefutable cadena de evidencia. La interpretación jurídica derivada del iter normativo de transferencia fue corroborada por los pronunciamientos de todas las entidades estatales involucradas (MINEM y OSINERGMIN). El argumento se torna contundente al constatar que la propia OEFA, mediante la emisión de la Resolución N° 005-2013-OEFA/CD, que aprobó el «Plan de Identificación de Pasivos Ambientales», y la Resolución N° 022-2013-OEFA/CD, que aprobó la Directiva para dicha identificación, había aceptado fáctica y públicamente la competencia que luego negaba en sede judicial. Este proceder contraviene el principio general del derecho que prohíbe ir contra los propios actos (venire contra factum proprium).
Así, los jueces confirmaron la sentencia a favor de IDLADS Perú, declarando «fundada la demanda de cumplimiento». Esto significa que ordenaron a la OEFA cumplir con lo dispuesto en los artículos 3° y 4° de la Ley N° 29134, es decir, asumir la tarea de identificar los pasivos ambientales.
Para llegar a esta conclusión, se basaron en tres razonamientos clave:
a. La Transferencia de Funciones: El punto central fue el Decreto Legislativo N° 1013, que creó a la OEFA. Esta norma le transfirió explícitamente las funciones de supervisión y fiscalización ambiental que antes tenía OSINERGMIN. Para los jueces, esto significaba que la OEFA «heredó» legalmente la responsabilidad de identificar los pasivos, aunque la ley original no la mencionara por su nombre.
b. Informes de Otras Entidades: La decisión fue respaldada por informes de otras instituciones públicas clave. El Ministerio de Energía y Minas, el propio OSINERGMIN y la Presidencia del Consejo de Ministros concluyeron oficialmente en sus respectivos informes que, después de la transferencia de funciones, la OEFA era la autoridad competente para identificar los pasivos ambientales.
c. Las Propias Acciones de la OEFA: Este fue el argumento más contundente. Antes de la decisión final del juicio, la propia OEFA ya había emitido dos resoluciones clave: primero, la Resolución N° 005-2013-OEFA/CD, que aprobó su «Plan de Identificación de Pasivos Ambientales», y segundo, la Resolución N° 022-2013-OEFA/CD, que aprobó la directiva sobre cómo llevar a cabo dicha identificación. En esencia, los jueces encontraron que la OEFA estaba argumentando en el tribunal en contra de las responsabilidades que sus propias resoluciones ya habían aceptado y planificado ejecutar.
Esta decisión no solo cerró un caso, sino que también estableció un importante precedente.
5. El Deber de Motivación y la Coherencia del Fallo Judicial
El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía constitucional fundamental que asegura que las decisiones de los jueces no sean arbitrarias. La sentencia apelada se refiere a este deber en su Considerando DECIMO SEXTO, citando el estándar del Tribunal Constitucional (STC Nº 0268-2012-HC/TC), que exige que toda resolución judicial cuente con: a) fundamentación jurídica, b) congruencia y c) justificación suficiente.
Evaluando el contenido de la sentencia de segunda instancia, se concluye que esta cumple cabalmente con dichos parámetros. La decisión de la Sala no es arbitraria; por el contrario, se sustenta en una cadena lógica y coherente de argumentos que conectan la normativa aplicable (creación de OEFA y transferencia de funciones), los informes técnicos de las entidades involucradas (MINEM, OSINERGMIN) y los propios actos administrativos de la entidad demandada (planes y directivas internas). Esta concatenación de pruebas y normas otorga una sólida justificación a la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia.
Adicionalmente, el voto singular concurrente del Dr. Tapia Gonzales refuerza esta conclusión. El magistrado, si bien declara que conviene con la ponencia, añade una perspectiva teleológica o finalista. Argumenta que sería un «contrasentido» que la OEFA, siendo el ente rector de la fiscalización ambiental en el país, no asumiera una función tan esencial y natural a su mandato como es la identificación de pasivos ambientales.
La coherencia interna y la robusta fundamentación del fallo son, por tanto, indiscutibles, lo que conduce a las conclusiones finales de este informe.
6. Conclusiones: El legado del Caso para la Institucionalidad Ambiental
La principal consecuencia de esta sentencia es que establece, sin lugar a dudas, que la OEFA es la entidad del Estado peruano responsable de identificar los daños ambientales generados por el sector de hidrocarburos.
Este fallo es crucial porque asegura que una institución específica tiene el deber claro e ineludible de iniciar el proceso para la futura remediación de estas zonas contaminadas, garantizando que la responsabilidad ambiental no se pierda en vacíos legales o disputas burocráticas como las que existían en entre el 2012 al 2013 en que le negaban a las comunidades nativas de las Cuatro Cuencas el identificar sitios impactados en sus territorios ancestrales porque decían que no tenían las competencias ambientales.
A continuación, se consolidan los hallazgos clave derivados de la Sentencia.
a. Confirmación de la Competencia de OEFA: La sentencia establece de manera concluyente, a través de una interpretación sistemática de la normativa de transferencia y la evidencia documental, que la OEFA es la autoridad competente para la identificación de pasivos ambientales del subsector hidrocarburos, habiendo asumido dicha función de OSINERGMIN.
b. Validez de la Acción de Cumplimiento: El fallo confirma que el mandato era inequívocamente exigible, desestimando las alegaciones de la demandada sobre ambigüedad como un intento insostenible de evadir un deber legal claramente establecido por la transferencia de funciones, cumpliendo así con los requisitos jurisprudenciales del Tribunal Constitucional.
c. Correcta Motivación Judicial: El fallo de la Sala Constitucional demuestra estar debidamente motivado, al fundamentar su decisión en un análisis secuencial y coherente de las normas aplicables, los informes de entidades públicas y los propios actos de la entidad demandada, lo cual descarta cualquier atisbo de arbitrariedad.
d. Implicancia Institucional: La decisión consolida de manera definitiva el rol de la OEFA como entidad rectora en la gestión y fiscalización ambiental en el Perú, cimentando sus funciones más allá de la mera sanción para abarcar la función crítica de diagnosticar problemas ambientales preexistentes, como son los pasivos ambientales.
Lima, 30 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
