Introducción: El Nacimiento de una Misión
Imagina que cada producto en el supermercado tuviera una historia que contar sobre su origen y composición. ¿No te gustaría conocerla? Para eso existen los reglamentos técnicos: son las reglas que el gobierno crea para asegurar que los productos sean seguros y que la información que recibimos como consumidores sea clara y veraz. Son, en esencia, un pilar fundamental para proteger nuestros derechos.
Este es el relato de un reglamento en particular: el que busca establecer cómo se deben etiquetar los alimentos que contienen componentes genéticamente modificados (también conocidos como OVM o transgénicos) en el Perú. Su historia, que se extiende por más de una década, es una fascinante lección sobre la complejidad de crear una política pública. Acompáñanos a descubrir el largo y sinuoso camino que recorre una idea desde que se convierte en ley hasta que se transforma en una regla aplicable en nuestro día a día.
1. El Punto de Partida: Un Derecho del Consumidor y una Ley por Cumplir
Todo gran proceso tiene un origen claro. En este caso, la misión de crear un reglamento de etiquetado no surgió de la nada, sino de dos mandatos legales muy específicos.
• 1.1. El Derecho a Saber lo que Comemos:
• El fundamento de todo este proceso se encuentra en la propia Constitución Política del Perú. Su artículo 65 establece una responsabilidad fundamental para el Estado:
• Este artículo consagra nuestro derecho a estar informados, sentando las bases para cualquier normativa que busque la transparencia en el mercado.
• 1.2. La Misión Original: El Artículo 37:
• En el año 2011, se publicó la Ley N° 29571, mejor conocida como el Código de Protección y Defensa del Consumidor. Dentro de sus páginas, el Artículo 37 lanzó la misión de manera explícita: los alimentos que contengan componentes genéticamente modificados deben informarlo en sus etiquetas.
• Lo crucial es que la Cuarta Disposición Complementaria Final de la ley estableció que este artículo entraría en vigencia 180 días después que el resto del Código. Esto no era un plazo para crear el reglamento, sino un reloj en cuenta regresiva para que la obligación de etiquetar se volviera legalmente exigible. Se creó así una inmensa presión para producir las reglas del juego antes de que el partido comenzara oficialmente, marcando el inicio de un largo y complejo viaje burocrático.
2. Resumen Cronológico del Proceso de Reglamentación del Artículo 37 de la Ley N° 29571 (Etiquetado de OVM)
El presente artículo es un resumen ejecutivo del prolongado y complejo proceso de reglamentación del etiquetado de alimentos que contienen Organismos Vivos Modificados (OVM). Este proceso se origina en un mandato legal explícito que, a más de una década de su promulgación, sigue pendiente de cumplimiento, habiendo transitado por instancias judiciales, debates técnicos interinstitucionales y, más recientemente, un impasse doctrinal entre entidades clave del Estado.
El marco legal fundamental de esta obligación es el artículo 37 de la Ley N° 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, publicada oficialmente el 2 de septiembre de 2010. Dicha ley, en su Tercera Disposición Complementaria Final, estableció un mandato inequívoco para el Poder Ejecutivo: elaborar y aprobar el reglamento correspondiente en un plazo de 180 días. Este plazo venció el 31 de marzo de 2011 sin que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) cumpliera con su obligación. Este incumplimiento inicial fue el detonante que no solo trasladó el debate del ámbito administrativo al judicial, sino que instauró un precedente de judicialización ante la inercia del Poder Ejecutivo.
2.1 Hitos Clave del Proceso (2011-2021): Judicialización y Debates Técnicos
La inacción inicial del Estado para reglamentar el etiquetado de OVM provocó una intervención del sistema de justicia, que ordenó el cumplimiento del mandato legal. A raíz de ello, se inició una década de deliberaciones técnicas, coordinaciones y disensos entre diversas entidades gubernamentales en un esfuerzo por desarrollar una propuesta normativa coherente y aplicable.
2.2 Intervención Judicial y Mandato de Cumplimiento
En 2011, ante la falta de reglamentación, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y Desarrollo Sostenible (IDLADS PERÚ) interpuso una demanda de cumplimiento (Expediente N° 12200-2011-0-1801-JR-CI-03) contra la PCM. El proceso judicial culminó con la sentencia final de segunda instancia emitida por la Segunda Sala Civil de Lima en septiembre de 2013. Dicha resolución ordenó a la PCM realizar el procedimiento correspondiente para emitir el reglamento técnico que desarrolle el etiquetado de alimentos genéticamente modificados. Es crucial señalar que este pronunciamiento ostenta la calidad de cosa juzgada y se encuentra en plena etapa de ejecución, lo que somete a los funcionarios responsables a un mandato judicial inexcusable y a la posibilidad de ser sancionados por desacato.
2.3 Esfuerzos Interinstitucionales y Creación de Grupos de Trabajo
Para abordar la tarea, se conformó un Grupo de Trabajo Multisectorial mediante la Resolución Ministerial N° 328-2010-PCM. Este grupo fue presidido por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) e integrado por representantes de la PCM, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH). Posteriormente, a través de la Resolución Ministerial N° 397-2010-PCM, se dispuso que el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), el Ministerio de Salud (MINSA, a través de DIGESA) y el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) prestaran apoyo técnico y legal al grupo.
2.4 Principales Puntos de Disenso Técnico
Durante esta década, los debates se centraron en tres áreas críticas que revelaron la complejidad técnica de la reglamentación:
1. Umbral de Tolerancia: No se logró un consenso sobre el porcentaje máximo de contenido OVM que un producto podría tener de manera accidental o técnicamente inevitable sin requerir etiquetado. Las propuestas variaron significativamente entre las entidades.
| Entidad Gubernamental | Umbral de Tolerancia Propuesto |
| MINSA | Inicialmente 2%, luego adhirió a 3% |
| MINAM | 3% |
| SANIPES | Rango evaluable entre 3% y 5% |
| MIDAGRI | Propone umbral solo para presencia inadvertida o técnicamente inevitable |
2. Ámbito de Aplicación: Existió un debate sobre cómo definir la lista de productos sujetos a la norma. El MINAM sugirió utilizar Secciones o Capítulos del Arancel de Aduanas para abarcar categorías de productos, en lugar de una lista exhaustiva de productos individuales. Esto motivó consultas posteriores a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) para definir las partidas arancelarias aplicables.
3. Infraestructura de Laboratorios: El Instituto Nacional de la Calidad (INACAL) emitió una advertencia crucial sobre la limitada capacidad nacional para fiscalizar el cumplimiento del futuro reglamento. Señaló que en el país solo existían dos laboratorios acreditados para el análisis en semillas y ninguno para la verificación en productos finales. Esto implicaría la necesidad de recurrir a costosos análisis en el extranjero, lo que representa una barrera operativa y económica significativa para la implementación.
A pesar de los avances y debates, un cambio de postura institucional por parte de la entidad que lideraba el proceso alteraría drásticamente su curso.
3. Punto de Inflexión (2022): La Controversia sobre la Naturaleza «Autoaplicativa» de la Norma
El año 2022 representó un punto de inflexión crítico en el proceso. La nueva postura adoptada por INDECOPI, argumentando la innecesariedad de un reglamento, generó un estancamiento significativo y un conflicto doctrinal que paralizó los avances logrados y enfrentó a las principales entidades técnicas y legales del Poder Ejecutivo.
3.1 La Posición Institucional de INDECOPI
Mediante el Informe N° 000547-2022-OGAJ/INDECOPI de septiembre de 2022, INDECOPI concluyó formalmente que «no corresponde la aprobación del reglamento». El argumento central de su posición fue que el artículo 37 del Código de Consumidor es una norma autoaplicativa (o auto-ejecutable), es decir, que su mandato es claro, directo y plenamente exigible a los proveedores sin necesidad de una normativa complementaria. INDECOPI sustentó esta conclusión en su propia jurisprudencia administrativa, citando resoluciones sancionadoras emitidas (como en el caso contra Molitalia S.A.) y en una sentencia judicial de primera instancia (Expediente N° 12880-2019) que validó su capacidad para sancionar infracciones al artículo 37 aun sin la existencia de un reglamento. Para consolidar su postura, INDECOPI procedió a publicar en el diario oficial El Peruano sus resoluciones sancionadoras más relevantes en la materia (e.g., N° 2051-2019/SPC-INDECOPI y 2304-2019/SPC-INDECOPI), estableciendo de facto su criterio interpretativo como un precedente público.
3.2 Opiniones Contrapuestas del Poder Ejecutivo
La posición de INDECOPI fue directamente rebatida por otros ministerios y entidades del Ejecutivo, que insistieron en la necesidad y obligatoriedad de la reglamentación.
• MINJUSDH: A través del Oficio 238-2022-JUS/DGDNCR, sostuvo que la naturaleza autoaplicativa de la norma no elimina la obligatoriedad de reglamentarla, ya que existe un mandato expreso en la Tercera Disposición Complementaria Final de la ley que debe ser cumplido por el Poder Ejecutivo.
• MEF: En el Oficio 1930-2022-EF/13.01, señaló que la aprobación del reglamento es un requisito indispensable para cumplir con los compromisos internacionales del Perú, específicamente el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
• MINCETUR: Mediante el Informe N° 0059-2022-MINCETUR/SG/AJ-MIC, concluyó que el desarrollo normativo del artículo 37 se enmarca en la definición de un Reglamento Técnico, cuya elaboración y aplicación son de observancia obligatoria bajo los acuerdos de la OMC y la Comunidad Andina (CAN).
Esta profunda divergencia de criterios creó un impasse que requirió nuevas coordinaciones al más alto nivel para intentar destrabar el proceso y alinear las posturas dentro del Ejecutivo.
4.0 Estado Actual y Pasos Pendientes (2023-2024)
A pesar del impasse doctrinal, los esfuerzos más recientes se han centrado en reactivar el proceso, reconociendo la necesidad de cumplir con el mandato legal y judicial. Sin embargo, persisten obstáculos burocráticos y una falta de liderazgo claro que impiden su finalización.
4.1 Reactivación de Coordinaciones y Liderazgo del Proceso
A solicitud del MINCETUR en abril de 2023, la PCM reanudó las coordinaciones interinstitucionales. Si bien INDECOPI se mostró dispuesto a retomar el proceso, en la reunión clave del 31 de mayo de 2023, se negó a asumir la conducción del proceso, generando un vacío de liderazgo que ha sido el obstáculo principal para el cumplimiento de los trámites administrativos subsecuentes.
4.2 Requisitos y Trámites Pendientes
El proceso se encuentra actualmente detenido en una etapa administrativa crucial. El MEF ha comunicado que, antes de la aprobación final, es indispensable cumplir con tres requisitos formales:
1. Pre-publicación del proyecto por un periodo de 90 días mediante una Resolución Ministerial del sector proponente.
2. Establecer una vigencia diferida del reglamento por un mínimo de 6 meses tras su publicación oficial.
3. La aprobación final debe realizarse mediante Decreto Supremo, el cual debe ser refrendado por el MEF.
La comunicación más reciente identificada es el Oficio N° D002356-2024-PCM-SC del 28 de junio de 2024, en el cual la PCM solicita formalmente a INDECOPI que cumpla con realizar la pre-publicación del proyecto. Esto evidencia que el proceso sigue estancado en este paso administrativo fundamental, a la espera de que una entidad asuma la responsabilidad de impulsarlo.
A diciembre de 2025, se encuentra pendiente el traslado a IDLADS de la respuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros sobre el cumplimiento de la sentencia del etiquetado de los transgénicos.
5. Síntesis de Desafíos Críticos y Conclusión
Tras más de una década desde el mandato original, el proceso de reglamentación del artículo 37 se encuentra obstaculizado por una serie de desafíos interrelacionados de índole institucional, técnica y legal que impiden su conclusión. Los principales retos que deben superarse son los siguientes:
1. Conflicto Institucional: Existe una profunda divergencia entre la postura de INDECOPI, que considera la norma autoaplicativa y la reglamentación innecesaria, y la del resto de los sectores del Poder Ejecutivo (PCM, MEF, MINCETUR, MINJUSDH). Estos últimos sostienen que la emisión de un Reglamento Técnico es obligatoria tanto por mandato legal expreso como por los compromisos internacionales del Perú. Este conflicto doctrinal no surgió en el vacío. Fue catalizado por las dificultades prácticas expuestas durante una década de debates, particularmente la falta de consenso sobre el umbral técnico y la advertencia de INACAL sobre la inviabilidad de la fiscalización por falta de laboratorios. Estos déficits operativos proveyeron un terreno fértil para el argumento de que una reglamentación detallada era, en la práctica, inaplicable, fortaleciendo la postura de INDECOPI sobre la naturaleza «autoaplicativa» de la norma.
2. Incertidumbre Técnica Persistente: A pesar de años de debate, aún no existe un consenso técnico definitivo sobre el umbral de tolerancia para la presencia de OVM en alimentos, un elemento central para la predictibilidad y aplicabilidad de la norma.
3. Déficit de Infraestructura para la Fiscalización: La advertencia de INACAL sobre la carencia de laboratorios nacionales acreditados para realizar ensayos en productos finales sigue vigente. Esta es una barrera práctica fundamental que compromete la viabilidad de la supervisión y fiscalización efectiva del futuro reglamento.
4. Presión Judicial Continua: El proceso se desarrolla en el marco de la ejecución de una sentencia judicial con calidad de cosa juzgada (Expediente N° 12200-2011). Este factor expone a los funcionarios responsables a posibles sanciones por incumplimiento, manteniendo una presión legal constante para la finalización del mandato.
En conclusión, la reglamentación del artículo 37 de la Ley N° 29571 sigue pendiente, entrampada entre una disputa doctrinal sobre la necesidad misma del reglamento, la falta de consensos técnicos clave y barreras operativas insalvables a corto plazo. Todo ello, a pesar de un claro mandato legal y una orden judicial emitidos hace más de una década, que continúan sin ser plenamente cumplidos.aje continuo, donde el destino final es, a menudo, tan importante como las lecciones aprendidas en el camino.
Lima, 25 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
