Un balance del Proyecto de Reglamento de Participación Ciudadana en Asuntos Ambientales del Sector Transportes (MTC), a la luz de la Ley del SEIA.
I. Un derecho que llega tarde y todavía cojea
Hay normas que nacen del convencimiento y otras que nacen del apremio. Esta pertenece a las segundas. Durante casi dos décadas, el sector transportes evaluó el impacto ambiental de sus carreteras, sus puertos y sus líneas férreas con un reglamento de participación del año 2004, redactado para un país que ya no existía: anterior a la Ley General del Ambiente, anterior a la consolidación del SEIA, anterior a casi todo lo que hoy llamamos derecho ambiental. El propio artículo 85 del Reglamento de Protección Ambiental del sector (D.S. N.° 004-2017-MTC) ordenaba reemplazarlo. La orden quedó en el papel, como tantas, hasta que un juez la convirtió en obligación.
Y conviene decirlo sin rodeos, porque es la verdad de cómo nació esta norma: el reglamento que hoy se consulta no es fruto de la convicción administrativa, sino de un amparo. La Confederación Nacional Agraria, ONAMIAP e IDLADS demandaron al Ministerio de Transportes y Comunicaciones por su silencio. La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución N.° 26 del 17 de septiembre de 2025 (Exp. N.° 06977-2017), confirmó la sentencia de primera instancia y declaró que el Ministerio había vulnerado el derecho de participación ciudadana en asuntos ambientales —de los demandantes y de toda la ciudadanía— al no aprobar el reglamento. El propio Reglamento sectorial de 2017 había nacido igual: de otra sentencia, la del Exp. N.° 20581-2012, también impulsada por IDLADS. La arquitectura ambiental del transporte peruano avanza, en suma, a fuerza de fallo judicial.
El diagnóstico oficial que acompaña al proyecto no deja lugar a la duda piadosa. Entre 2023 y 2025, el 78,6 % de los mecanismos de participación ignoró a la población del Área de Influencia Indirecta. El 57 % de los consultados declaró haber tenido dificultades para participar. El 28,6 % de los talleres se apretó en una sola localidad pese a abarcar varias zonas, el 14,3 % de los casos no dejó evidencia verificable y un tercio de los buzones de sugerencias no recogió un solo aporte. Detrás de esos porcentajes hay un derecho fundamental reducido, durante años, a una ceremonia vacía: gente convocada para ser oída y nunca escuchada.
La pregunta que ordena este balance es sencilla y exigente: ¿está la norma propuesta a la altura del problema que dice resolver?
II. Lo que el proyecto resuelve y lo que se le escapa de las manos
Empecemos por lo justo, que también es verdad. El proyecto es un avance genuino. Cierra un vacío de veinte años, ofrece por fin un catálogo ordenado de mecanismos obligatorios y complementarios, consagra la participación temprana —antes y durante la elaboración del estudio ambiental, no solo después—, admite la vía virtual pero la condiciona a que exista energía, conectividad y equipos, para que la tecnología no se vuelva una nueva puerta cerrada. Eleva a principio los enfoques de género, interculturalidad y discapacidad, y carga los costos de la participación sobre el titular del proyecto, que es quien se beneficia de la obra. Todo ello concuerda con los artículos 68, 70 y 71 del Reglamento del SEIA. Hasta aquí, la dirección es la correcta.
El problema aparece cuando se mide la intensidad de ese avance contra su propio diagnóstico. Y ahí el proyecto tropieza con una contradicción que late en su centro.
El reglamento diagnostica que el mayor problema es la exclusión del Área de Influencia Indirecta —el 78,6 % de los casos— y, acto seguido, conserva el Área de Influencia Directa como regla y la Indirecta como excepción (artículos 13.5 y 16.3). Es decir: identifica con precisión la herida y aplica la venda en otro lugar. El artículo 71 del Reglamento del SEIA manda promover la participación considerando el área de influencia del proyecto, sin recortarla a la directa. Mantener lo indirecto como una excepción que el titular debe «sustentar» es regresar respecto del propio mal que se denunció.
Y aquí la falla deja de ser un defecto de trámite para convertirse en un defecto técnico. Si la Línea de Base de un estudio ambiental debe describir a la población de todas sus áreas de influencia (art. 28 del RPAST), pero la participación que la alimenta se confina a la directa, entonces el insumo social del estudio nace mutilado. Un estudio que no preguntó al territorio no verá los impactos que ese territorio conoce; y un impacto que no se ve no se previene. La cadena es implacable: participación pobre, línea de base incompleta, identificación de impactos ciega, medida de mitigación ausente. El daño ambiental no anticipado y el conflicto social esperan, pacientes, al final de esa secuencia.
Las demás grietas refuerzan el mismo patrón:
La audiencia pública —el mecanismo deliberativo más fuerte— se vuelve obligatoria solo en los estudios de impacto detallado (EIA-d) y queda a criterio de la autoridad en los semidetallados (EIA-sd), según el artículo 13.3. Pero el Reglamento de Protección Ambiental del Sector Transporte ya había reconocido que el EIA-sd merece su propio ciclo participativo, con plazos propios. Degradar la audiencia justo en ese nivel es un retroceso interno, no una decisión de buena técnica.
Los plazos de convocatoria son demasiado breves: diez días para la audiencia y el taller participativo, cinco para el taller informativo. La Ley General del Ambiente exige poner la información a disposición «con una anticipación razonable». En un territorio que el propio proyecto admite disperso y con conectividad limitada, cinco días para digerir un estudio ambiental extenso no son anticipación razonable: son su simulacro.
Los aportes ciudadanos no obligan a nada. Los artículos 7.5 y 10.9 dejan en manos del titular evaluar las observaciones del público y justificar por qué no las incorpora. El interesado en aprobar su proyecto es, a la vez, el juez de las objeciones que se le hacen. Nadie pide derecho de veto —el SEIA, lo excluye—, pero entre el veto que nadie reclama y el silencio que el proyecto tolera media un deber preciso: el del artículo 51, literal h), de la Ley General del Ambiente, que obliga a fundamentar por escrito, a quien observó, las razones del rechazo. Ese deber no queda garantizado.
Y la omisión más peligrosa de todas: el proyecto menciona una y otra vez a comunidades campesinas, nativas y pueblos indígenas, pero no traza la frontera entre la participación ciudadana ambiental y el derecho a la consulta previa, libre e informada (Ley N.° 29785, Convenio 169 de la OIT). Son derechos distintos, no intercambiables. Sin una cláusula expresa que los deslinde, se abre la puerta a que un reglamento de participación se invoque, en los hechos, como sucedáneo de una consulta que el Estado está obligado a realizar. Es el tipo de omisión que un día se paga caro.
III. Conclusiones: un buen rumbo a media máquina
El balance final puede resumirse en una frase: el proyecto acierta en la dirección, pero falla en la intensidad.
Acierta porque cierra un vacío histórico, cumple el mandato del artículo 85 del Reglamento de Protección Ambiental del Sector Transporte y se inscribe correctamente en el marco del SEIA. Falla porque, tras diagnosticar con honestidad la exclusión del Área de Influencia Indirecta, conserva las reglas que la producen; porque debilita la audiencia donde más se necesita el escrutinio; porque convierte los aportes en sugerencias sin respuesta; y porque deja la garantía intercultural y el deslinde con la consulta previa en una zona de penumbra jurídica.
Hay, además, una deuda que el Decreto Supremo aprobatorio no debería ignorar: reconocer en sus considerandos que se dicta en ejecución de la sentencia firme del Exp. N.° 06977-2017. No es un gesto ceremonial. La sentencia se dictó bajo apercibimiento de medidas coercitivas, y solo un texto que restituya el ejercicio efectivo del derecho podrá entenderse como cumplimiento del fallo, y no como su elusión.
Por eso, desde IDLADS, planteamos tres enmiendas como verdadera condición de no regresión, a presentar dentro del plazo de la consulta pública:
- Inclusión obligatoria del Área de Influencia Indirecta en talleres y audiencias, conforme al artículo 71 del Reglamento del SEIA.
- Respuesta motivada, por escrito y vinculante a cada aporte ciudadano, conforme al artículo 51, literal h), de la Ley General del Ambiente.
- Una cláusula de deslinde expreso que precise que la participación ciudadana no sustituye la consulta previa cuando esta sea exigible.
A ellas se suman la ampliación de los plazos en zonas rurales e indígenas, la creación de una plataforma digital pública y permanente de expedientes participativos, y la entrega a la autoridad —no al titular— de la validación de la lengua predominante y del área de influencia social.
Con esas correcciones, el reglamento dejaría de ser una mejora de papel para convertirse en una garantía sustantiva del derecho a la participación ambiental. Sin ellas, corre el riesgo de repetir, con palabras nuevas, la vieja costumbre de convocar a la gente para no escucharla. Y un país que aprendió a litigar dos veces para que esta norma existiera tiene todo el derecho de exigir que, esta vez, sirva de verdad.
Lima, 13 de junio de 2026
IDLADS PERÚ
