1. Introducción: La Acción de Cumplimiento como Herramienta de Tutela Ambiental
El proceso de «acción de cumplimiento», consagrado en el artículo 200° de la Constitución Política del Perú y desarrollado en el artículo 65° del Nuevo Código Procesal Constitucional, constituye una garantía fundamental para la vigencia del estado de derecho. Su objetivo es claro y directo: ordenar a una autoridad o funcionario público renuente que acate un mandato derivado de una norma legal o un acto administrativo firme. En el ámbito de la protección ambiental, donde la inacción estatal puede derivar en perjuicios graves y a menudo difusos, esta herramienta adquiere una importancia estratégica. Permite a la sociedad civil, a través de organizaciones y ciudadanos, exigir judicialmente que las entidades públicas ejecuten sus obligaciones normativas, asegurando la eficacia material de los mandatos normativos y superando la inercia administrativa. El caso del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú) contra el Ministerio de Cultura es un ejemplo emblemático de esta dinámica, ilustrando tanto los obstáculos procesales como la fuerza de la justicia constitucional para superarlos.
2. Antecedentes del Litigio: La Obligación Normativa Incumplida
Para evaluar la procedencia y el mérito de una acción de cumplimiento, es fundamental establecer con precisión el origen fáctico y normativo de la controversia. Comprender la obligación legal específica, la autoridad responsable de su ejecución y la renuencia demostrada por esta última, constituye el pilar sobre el cual se construye el argumento jurídico. Este caso se origina en un mandato claro, dirigido a múltiples entidades estatales, y en la omisión persistente de una de ellas.
2.1 El Mandato Normativo y la Autoridad Competente
La obligación central de este litigio emana de la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 019-2009-MINAM, que aprueba el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Dicha disposición establece un mandato inequívoco: las autoridades competentes deben «elaborar o actualizar sus normas relativas a la evaluación de impacto ambiental», en un plazo no mayor a «ciento ochenta (180) días calendario».
Si bien esta obligación data de 2009, la responsabilidad del Ministerio de Cultura (MINCU) se activó de manera específica con la Resolución Ministerial N° 135-2021-MINAM. Esta norma, publicada el 21 de julio de 2021, incorporó formalmente los proyectos de inversión del sector Cultura al Listado de Inclusión del SEIA. A partir de esa fecha, el MINCU se convirtió en la «Autoridad Competente» obligada a cumplir con el mandato del Decreto Supremo 019-2009-MINAM. Según el cómputo argumentado por IDLADS, el plazo de 180 días para que el MINCU elaborara su reglamento ambiental venció el 19 de abril de 2022.
2.2 La Renuencia de la Autoridad y el Inicio del Proceso
Antes de acudir a la vía judicial, y en cumplimiento del requisito de procedencia para este tipo de acciones, IDLADS requirió formalmente al MINCU que acatara la norma. Mediante una Carta de fecha 30 de julio del 2023, la organización solicitó al ministerio que diera cumplimiento a la disposición normativa pendiente.
Ante la falta de respuesta y la persistencia del incumplimiento más de un año después de vencido el plazo legal, IDLADS Perú interpuso la demanda de acción de cumplimiento el 23 de agosto de 2023, buscando que el Poder Judicial ordenara al ministerio la ejecución de su deber normativo. A continuación, se analiza la respuesta inicial del sistema de justicia a esta demanda.
3. El Fallo de Primera Instancia: La Desestimación de la Demanda
El juez de primera instancia desempeña un rol crucial en los procesos constitucionales, realizando una evaluación inicial sobre los requisitos de procedencia que puede determinar el curso del litigio. Aunque en este caso la decisión fue posteriormente revertida, su análisis es clave para comprender la evolución del argumento legal y los obstáculos que enfrentó el demandante.
Mediante la resolución Nº 05 del 28 de diciembre de 2023, el Sexto Juzgado Constitucional de Lima declaró improcedente la demanda. El fundamento central de esta decisión se encuentra en el séptimo considerando de la resolución, donde el juez A quo interpretó que la obligación de elaborar el reglamento estaba supeditada a una «previa coordinación con el Ministerio de Ambiente». A su juicio, la necesidad de esta coordinación convertía el mandato en uno no auto-ejecutable, generando una controversia compleja que excedía el ámbito de un proceso sumario y de cognición limitada como la acción de cumplimiento.
Esta interpretación, que confundía un deber de coordinación procesal con una condición suspensiva material, se convirtió en el eje central del agravio que motivó el recurso de apelación de IDLADS.
4. Fundamentos de la Apelación: La Defensa de la Exigibilidad del Mandato
La apelación interpuesta por IDLADS Perú representó el punto de inflexión del caso. Sus argumentos no solo buscaban revertir un fallo adverso, sino también reafirmar principios esenciales sobre la obligatoriedad de las normas ambientales y la correcta interpretación de los requisitos de la acción de cumplimiento. La defensa se estructuró en torno a cuatro ejes centrales:
1. Determinación de la Competencia del MINCU: Se reiteró que la Resolución Ministerial N° 135-2021-MINAM establecía de manera inequívoca la obligación del Ministerio de Cultura como autoridad competente, activando para este el plazo establecido en la norma original.
2. Vencimiento del Plazo y Perjuicio Ambiental: Se subrayó que el plazo legal para la elaboración del reglamento había vencido el 19 de abril de 2022. La demora, que ya superaba el año y medio, causaba un perjuicio directo a la protección del medio ambiente y a la efectiva participación ciudadana en materia ambiental.
3. Invocación de Precedente Vinculante: IDLADS argumentó que existía un precedente directo y relevante del Tribunal Constitucional. En la sentencia del expediente N° 03595-2014-PC/TC (caso IDLADS vs. Produce), el máximo intérprete de la Constitución ya había declarado fundada una demanda similar, validando la exigibilidad judicial de la misma Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 019-2009-MINAM.
4. Error Procesal del Juez: Se señaló que el juez de primera instancia había errado al desestimar la demanda por la sola ausencia del Ministerio del Ambiente en el proceso. IDLADS sostuvo que, si el juez consideraba necesaria su participación, tenía la facultad, conforme al Nuevo Código Procesal Constitucional, de incorporarlo de oficio al proceso en lugar de declarar la improcedencia.
Estos sólidos argumentos fueron elevados a la sala superior, que procedió a examinarlos en detalle para emitir una decisión final.
5. Análisis de la Sentencia de Segunda Instancia: La Revocación y el Fondo del Asunto
La sentencia de la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, emitida mediante Resolución Nº 02 del 2 de abril de 2024, constituye la decisión definitoria del caso. La Primera Sala Constitucional acogió los agravios de la apelación, procediendo a un análisis que no solo validó uno a uno los argumentos de IDLADS, sino que también enmendó la plana al juez de primera instancia sobre la correcta interpretación de los requisitos de la acción de cumplimiento. El razonamiento de la sala puede deconstruirse en los siguientes puntos clave.
5.1 Refutación de la «Coordinación Previa» como Condicionante
El Colegiado desvirtuó el razonamiento del a quo. En su considerando NOVENO, estableció una distinción crucial: la coordinación con el Ministerio del Ambiente (MINAM) no es un requisito «previo» ni una condición que suspenda la obligación. Por el contrario, es una acción «simultánea» de participación y asesoría, coherente con las funciones del MINAM como ente rector del SEIA. La Sala, con acierto, diferencia entre un requisito de procedibilidad (que condicionaría la obligación) y una modalidad de ejecución (que forma parte del cumplimiento mismo). Sostener lo contrario crearía un pretexto para la inacción administrativa, permitiendo a cualquier entidad eludir un mandato legal bajo el argumento de una coordinación pendiente.
5.2 Verificación de los Requisitos del Precedente Vinculante
En su considerando DÉCIMO, la Sala procedió a verificar la concurrencia de los requisitos del precedente vinculante (STC Nº 0168-2005-PC/TC), concluyendo que el mandato era:
• a) Vigente, pues la norma no había sido derogada;
• b) Cierto y claro, al inferirse indubitablemente el deber de «elaborar o actualizar»;
• c) No sujeto a controversia compleja, ya que la coordinación con MINAM es una pauta de ejecución y no un punto de disputa interpretativa;
• d) De ineludible cumplimiento, al estar reforzado con la frase «bajo responsabilidad»; y
• e) Incondicional, pues su exigibilidad no dependía de ningún acto o condición previa.
5.3 La Fuerza del Precedente: El Caso IDLADS vs. Produce
Para mayor abundamiento, la Sala invocó en su considerando DÉCIMO PRIMERO la STC N° 03595-2014-PC/TC, citando extensamente sus fundamentos. Resaltó la clara identificación de los ministerios como las autoridades competentes obligadas por la norma y, de manera crucial, la conexión directa que existe entre el incumplimiento del mandato y la vulneración de derechos. La Sala subrayó que la omisión de reglamentar no solo afecta la eficacia de las normas, «…sino que además incide en el derecho fundamental difuso a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida (artículo 2, inciso 22, de la Constitución Política del Perú).» Este precedente reforzó la convicción de la sala sobre la plena justiciabilidad de la pretensión de IDLADS.
5.4 Fallo Definitivo y Orden de Cumplimiento
Con base en este contundente análisis, la Primera Sala Constitucional resolvió: REVOCAR la sentencia apelada del 28 de diciembre de 2023 y, REFORMÁNDOLA, la declaró FUNDADA.
En consecuencia, la sala dictó una orden específica y directa al demandado:
ORDENARON que la demandada Ministerio de Cultura CUMPLA con lo dispuesto por la Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución aplique las medidas coercitivas previstas en el artículo 27° del Nuevo Código Procesal Constitucional.
6. El Precedente Establecido: Implicaciones para Futuros Casos Ambientales
El verdadero valor de esta sentencia trasciende la resolución de la omisión específica del Ministerio de Cultura. Reside en los principios que establece para la resolución de futuros conflictos, fortaleciendo el arsenal jurídico de la sociedad civil en la defensa del medio ambiente. Las implicaciones clave del fallo son las siguientes:
• Principio de Inexcusabilidad por Coordinación: El fallo sienta un precedente crucial al impedir que las autoridades públicas utilicen la necesidad de «coordinación» interinstitucional como una excusa para la inacción o para argumentar una supuesta «controversia compleja». La sentencia aclara que la colaboración entre entidades es parte del cumplimiento, no un obstáculo para el mismo. Este principio es vital para desmantelar la excusa de la «complejidad burocrática» que frecuentemente paraliza la ejecución de políticas ambientales.
• Reafirmación de la Potestad Reglamentaria como Deber Exigible: La decisión consolida la idea de que la obligación de emitir un reglamento, cuando está ordenada por una norma de rango superior, no es un acto discrecional del funcionario de turno, sino un deber jurídico cuyo cumplimiento puede ser exigido judicialmente a través de la acción de cumplimiento.
• Rol Proactivo del Juez Constitucional: Al validar el argumento de la apelación sobre el error del juez A quo, la Sala promueve indirectamente un rol más activo de los jueces constitucionales. La sentencia, al validar este argumento de la apelación, establece una clara expectativa sobre el rol del juez constitucional: debe ser un garante de la tutela judicial efectiva, removiendo obstáculos procesales de oficio en lugar de utilizarlos como fundamento para una decisión inhibitoria.
7. Fase de Ejecución: La Persistencia del Incumplimiento y las Medidas Coercitivas
Obtener una sentencia «fundada» es solo una parte de la batalla por la justicia. La fase de ejecución, donde la orden judicial debe materializarse, es a menudo un test de la efectividad del sistema. Este caso demuestra que la resistencia burocrática puede persistir incluso después de un mandato judicial claro, haciendo necesario el uso de herramientas coercitivas.
Tras el fallo de segunda instancia de abril de 2024, el cumplimiento no fue inmediato. Un MEMORANDO N° 000983-2025-DGPA-VMPCIC/MC del 22 de abril de 2025 evidenció que el MINCU apenas había avanzado hasta una recomendación interna para solicitar la pre-publicación del proyecto de reglamento.
En respuesta a esta dilación, el 18 de julio de 2025, IDLADS solicitó al juez de ejecución que aplicara las medidas coercitivas con las que se había apercibido al ministerio. Esta solicitud tuvo eco en la Resolución Nro. 09 del 2 de setiembre de 2025, mediante la cual el juzgado dispuso: REITERAR EL REQUERIMIENTO al MINCU, otorgándole un plazo de 10 días para cumplir con el mandato, bajo apercibimiento de imponerle una multa de hasta 10 URP en caso de persistir el incumplimiento.
Esta fase del proceso subraya la importancia de un seguimiento judicial activo y la necesidad de aplicar multas y otras medidas coercitivas para vencer la inercia administrativa y asegurar que las sentencias en materia ambiental no se conviertan en meras declaraciones sin efecto práctico.
8. Conclusión: Lecciones del Caso IDLADS vs. MINCU
El caso IDLADS Perú vs. Ministerio de Cultura es mucho más que la crónica de una omisión administrativa corregida. Ofrece lecciones estratégicas sobre la defensa del estado de derecho ambiental. La sentencia final no solo resolvió la falta específica del MINCU, sino que también fortaleció el proceso de acción de cumplimiento como un instrumento vital y eficaz para que la ciudadanía exija la aplicación de la ley. Ha clarificado que la coordinación interinstitucional no es un pretexto válido para el incumplimiento y ha reafirmado que la potestad de reglamentar, cuando es ordenada por ley, es un deber inexcusable. Finalmente, este caso resalta el rol indispensable de las organizaciones de la sociedad civil, como IDLADS, que actúan como vigilantes del poder público, utilizando las herramientas legales para fiscalizar, litigar y, en última instancia, consolidar una jurisprudencia que proteja de manera más efectiva el derecho fundamental a un medio ambiente sano y equilibrado para todos los peruanos. En última instancia, el caso subraya una verdad fundamental del derecho ambiental: las normas son ineficaces sin un mecanismo robusto y accesible que permita a la sociedad civil forzar su cumplimiento, transformando el deber legal en acción gubernamental tangible.
Lima, 18 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
