1. Introducción: ¿Qué Pasa Cuando una Autoridad no Cumple la Ley?
¿Alguna vez te has preguntado qué puedes hacer como ciudadano cuando una entidad del gobierno simplemente ignora una ley que está obligado a cumplir? En Perú, existe una herramienta legal poderosa diseñada precisamente para estas situaciones: la Acción de Cumplimiento.
La Acción de Cumplimiento es un proceso constitucional que permite a cualquier persona exigir a un funcionario o autoridad pública que acate una norma legal o un mandato administrativo que está desobedeciendo. A menudo visto como un recurso técnico, este proceso es, en realidad, una de las expresiones más puras del control ciudadano sobre el poder, un recordatorio de que la administración pública está al servicio de la ley, y no por encima de ella.
Para entender cómo funciona en la práctica, seguiremos el camino de un caso real que ilustra este proceso de principio a fin.
• El Demandante: La asociación civil Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú), una organización dedicada a la protección del medio ambiente.
• El Demandado: El Ministerio de Educación del Perú (MINEDU), la máxima autoridad educativa del país.
Acompáñanos en este relato paso a paso para descubrir cómo una organización ciudadana llevó al Ministerio de Educación ante los tribunales y luchó para que se hiciera cumplir una importante norma ambiental.
2. El Origen del Conflicto: Una Norma Ambiental Ignorada
Todo comienza con una obligación legal específica que el MINEDU no estaba cumpliendo. La norma en cuestión es la Primera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley 27446, aprobada por Decreto Supremo 019-2009-MINAM en el año 2009.
¿Qué decía esta norma? En términos sencillos, obligaba a todas las «Autoridades Competentes» a: Elaborar o actualizar sus reglamentos de evaluación de impacto ambiental en un plazo no mayor a 180 días calendario.
Esta regla era crucial para asegurar que todos los sectores del gobierno, incluyendo el de educación, tuvieran normativas claras para evaluar el impacto ambiental de sus proyectos (como la construcción de colegios o institutos).
Sin embargo, a pesar de que la norma fue publicada en 2009, los años pasaron y el Ministerio de Educación no había cumplido con esta obligación. Esta inacción fue el detonante que obligó a IDLADS Perú a tomar medidas legales.
3. Etapa 1: El Reclamo Formal (El Intento de Evitar el Juicio)
Antes de poder presentar una demanda de Acción de Cumplimiento, la ley peruana exige un paso previo obligatorio. No se puede ir directamente al juzgado; primero hay que darle a la autoridad una última oportunidad para corregir su falta. Este paso se conoce como «requisito especial» y está regulado en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
La acción concreta fue la siguiente:
• El 28 de julio de 2023, IDLADS Perú envió una carta formal al MINEDU.
• En la carta, solicitaba de manera directa y clara que cumpliera con la norma y elaborara su reglamento ambiental.
Este paso tiene un doble propósito:
1. Dar una última oportunidad: Permite que la autoridad cumpla voluntariamente y evite un proceso judicial.
2. Probar la «renuencia»: Si la autoridad no contesta en un plazo de 10 días hábiles o se niega a cumplir, su silencio o negativa se convierte en la prueba de su «renuencia» (es decir, su resistencia a obedecer la ley), lo que abre la puerta para iniciar la demanda.
El silencio del ministerio fue la respuesta. Con la «renuencia» legalmente acreditada, a IDLADS Perú no le quedó más opción que escalar el conflicto y llevar al Estado ante sus propios jueces.
4. Etapa 2: La Demanda (El Caso Llega al Juzgado)
El 11 de agosto de 2023, IDLADS Perú interpuso formalmente la demanda de Acción de Cumplimiento ante el Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima.
El petitorio (lo que se le pide al juez) era directo y conciso: «Solicitamos que el juez ordene al Ministerio de Educación cumplir con la norma y crear su reglamento ambiental».
Una vez admitida la demanda, cada parte presentó sus argumentos centrales. Aquí se resumen para una fácil comparación:
| Argumentos de IDLADS Perú (Demandante) | Argumentos del MINEDU (Demandado) |
| El MINEDU tiene una obligación legal clara, específica y con un plazo vencido desde hace más de una década. | No existe «renuencia» de nuestra parte para cumplir la norma. |
| La inacción del ministerio genera desprotección ambiental, ya que no existen reglas claras para evaluar el impacto de los proyectos educativos. | El plazo original es irrelevante para nosotros. Venció en 2010, pero el MINEDU solo recibió la competencia formal como autoridad ambiental del sector en diciembre de 2021. Es injusto exigirnos cumplir retroactivamente un plazo que venció una década antes de que tuviéramos la responsabilidad oficial. |
| El hecho de que el plazo haya vencido no elimina la obligación de cumplir la ley. | Ya estamos trabajando activamente en la elaboración del reglamento y coordinando con el Ministerio del Ambiente. |
Con los argumentos sobre la mesa, el juez estaba listo para analizar el caso y emitir una primera decisión.
5. Etapa 3: La Primera Victoria (Sentencia de Primera Instancia)
La primera decisión llegó meses después.
• Fecha clave: 23 de enero de 2025.
• Juez: Jorge Luis Ramirez Niño de Guzman.
• Documento: Sentencia (Resolución N° 08).
El veredicto fue claro y contundente: la demanda fue declarada FUNDADA.
El juez basó su decisión en un razonamiento lógico y directo, explicando por qué los argumentos del MINEDU no eran suficientes:
• ✅ El mandato es claro: La obligación de crear el reglamento no estaba sujeta a interpretaciones complejas ni era ambigua.
• ✅ La obligación es reconocida: El propio MINEDU reconoció en su contestación que tenía la obligación de emitir el reglamento.
• ✅ «Estar trabajando» no es una excusa: El juez determinó que el hecho de que el ministerio estuviera realizando gestiones internas no lo eximía de su incumplimiento de un mandato legal con un plazo claramente vencido.
En consecuencia, el juez ordenó al MINEDU cumplir con la norma en un plazo de 10 días.
Para IDLADS, fue una victoria contundente. Para el MINEDU, fue solo el primer round. El ministerio optó por usar su derecho a la apelación, llevando el caso a una instancia superior y prolongando la espera por una decisión definitiva.
6. Etapa 4: La Apelación y la Confirmación Final (Segunda Instancia)
Una apelación es el derecho que tiene la parte que pierde un juicio a que un tribunal de mayor jerarquía revise el caso y la decisión del primer juez. El 5 de febrero de 2025, el MINEDU ejerció este derecho y el caso fue elevado a la Tercera Sala Constitucional de Lima.
La Sala Superior analizó tanto la sentencia del primer juez como los argumentos de la apelación del MINEDU.
• Fecha de la decisión final: 10 de junio de 2025.
• Documento: Resolución N° TRES.
El veredicto de la apelación fue unánime: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia. La victoria de IDLADS Perú era ahora definitiva.
El punto más importante del análisis de la Sala Superior fue su rechazo al argumento del MINEDU sobre la «falta de renuencia». Los jueces superiores destacaron una verdad irrefutable:
«(…) desde la publicación del DECRETO SUPREMO Nº 019-2009-MINAM (…), han transcurrido más de 14 años, tiempo en el cual la demandada pudo efectuar las gestiones necesarias a fin de implementar el mandato (…); siendo ello así, se advierte la inacción de la demandada«.
Este razonamiento es clave, pues desmonta la excusa burocrática del MINEDU. La Sala no se limita a ver la fecha en que el MINEDU fue formalmente designado (2021), sino que adopta una visión panorámica: el Estado peruano, como entidad continua, ha tenido esta obligación por más de una década. Este es un golpe directo al uso de reorganizaciones internas como pretexto para eludir responsabilidades legales de largo plazo.
Con el triunfo judicial asegurado, la batalla legal dio paso a una nueva lucha: la de hacer que la orden se cumpliera en el mundo real.
7. Etapa 5: La Ejecución (Haciendo Cumplir la Sentencia)
Ganar un juicio es solo la mitad del trabajo. La fase de ejecución de sentencia es el proceso mediante el cual se toman las medidas necesarias para obligar a la parte perdedora a acatar lo que el juez ordenó.
En una muestra de la lentitud burocrática que a menudo enfrentan los ciudadanos, el juez de primera instancia emitió la Resolución N° 10 el 30 de diciembre de 2024, aunque esta no fue notificada a las partes hasta mucho después, el 2 de octubre de 2025. En ella, la orden era clara:
• SE REQUIERE al MINEDU que cumpla la sentencia en un plazo de 5 días.
Pero esta resolución incluía algo más: una advertencia crucial conocida como apercibimiento. El juez advirtió al ministerio que, en caso de seguir incumpliendo, se le impondrían «medidas coercitivas» (como multas u otras sanciones) para forzar su obediencia.
A pesar de la orden final, confirmada por un tribunal superior, y la amenaza de sanciones, el incumplimiento continuó.
8. Etapa 6: La Persistencia (La Lucha por el Cumplimiento Real)
El tiempo pasaba y el reglamento seguía sin ser aprobado. La paciencia de IDLADS Perú llegó a su límite.
El 19 de diciembre de 2025, la asociación presentó un nuevo escrito al juez. El propósito de este documento era simple y directo:
1. Informar al juez que el MINEDU seguía sin cumplir la sentencia, a pesar de la orden de ejecución.
2. Solicitar que se hiciera efectivo el apercibimiento. En otras palabras, pedían al juez que pasara de las advertencias a los hechos y aplicara las sanciones que había prometido.
Esta etapa final del caso demuestra una lección fundamental: ganar un juicio no siempre es el final del camino. A veces, la lucha debe continuar con la misma perseverancia para convertir una victoria en papel en un cambio real y tangible.
9. Conclusión: Lecciones Clave de Este Viaje Judicial
El recorrido de esta demanda, desde una simple carta hasta la solicitud de sanciones, nos deja tres lecciones fundamentales para cualquier ciudadano interesado en la defensa de sus derechos y el medio ambiente:
1. La Acción de Cumplimiento es el músculo del ciudadano. No es un recurso teórico, sino una herramienta práctica que nivela el campo de juego entre el ciudadano y el Estado. Demuestra que la ley es un mandato para todos, incluidas las más altas autoridades, y que existen mecanismos para exigir su obediencia.
2. La batalla se gana en el seguimiento, no solo en la sentencia. Este caso demuestra que la inercia burocrática es un adversario tan formidable como los argumentos legales del Estado. La victoria judicial de junio fue solo el preludio de una nueva fase: la lucha por la ejecución. La lección para los ciudadanos es clara: el sistema no actúa por sí solo; requiere una vigilancia y presión constantes para convertir el derecho en papel en una realidad tangible.
3. Ganar no es el fin, ejecutar sí lo es. Una sentencia favorable es una victoria simbólica, pero su verdadero valor reside en su implementación. La fase de ejecución es donde se libra la batalla final. Es crucial no abandonar el proceso tras el veredicto, sino persistir hasta que el mandato judicial se materialice y genere el cambio por el cual se luchó.
Este caso es un poderoso recordatorio de que la participación ciudadana activa, informada y perseverante es absolutamente esencial para la defensa del estado de derecho y la protección de nuestro medio ambiente.
Lima, 19 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
