1. Introducción: La Lucha por la Acción Climática en el Perú
En julio de 2023, el Secretario General de la ONU, António Guterres, lanzó una advertencia alarmante: «La era del calentamiento global ha terminado, ahora es el momento de la era de la ebullición global». En este contexto de urgencia planetaria, en el Perú se desarrollaba una batalla legal que enfrentaba a la sociedad civil con el Estado, no por una nueva ley, sino por el cumplimiento de una ya existente.
Este caso pone en escena a dos actores clave:
• El Demandante: IDLADS Perú (Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú), una organización de la sociedad civil dedicada a la justicia ambiental.
• El Demandado: El Ministerio del Ambiente (MINAM), la máxima autoridad ambiental del gobierno peruano y el ente responsable de liderar la política climática del país.
El núcleo del conflicto se puede resumir en una frase: IDLADS demandó al MINAM por no cumplir con una obligación legal clave para que el Perú se prepare y adapte a los efectos del cambio climático.
Para entender por qué IDLADS recurrió a la justicia, primero debemos conocer cuál era la responsabilidad específica que el MINAM no estaba cumpliendo.
2. El Origen del Conflicto: Una Obligación Legal Ignorada
El problema se originó en la «Sétima Disposición Complementaria Final» del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático (D.S. Nº 013-2019-MINAM). Esta norma, lejos de ser un simple trámite burocrático, tenía un propósito fundamental: asegurar que todos los nuevos proyectos de inversión pública en el Perú (carreteras, hospitales, colegios, etc.) fueran diseñados considerando los riesgos del cambio climático.
“Sétima Disposición Complementaria Final. Sobre los proyectos de inversión sujetos al sistema de programación multianual y gestión de inversiones. La autoridad nacional en materia de cambio climático, dentro de un plazo de ciento ochenta (180) días hábiles contados a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento, elabora y remite al Ministerio de Economía y Finanzas la propuesta general de gestión del riesgo ante los efectos del cambio climático que incluye el análisis de peligro, exposición y vulnerabilidad, así como la identificación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, para su incorporación por el MEF, en los documentos metodológicos para la formulación y evaluación de proyectos de inversión sujetos al Invierte.pe.”
Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754
La obligación se puede desglosar de la siguiente manera:
| ¿Qué se debía hacer? | ¿Quién era el responsable? | ¿Cuál era el plazo? |
| Elaborar y enviar una propuesta al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para incorporar la gestión del riesgo climático (peligro, exposición, vulnerabilidad) en los proyectos de inversión pública (Invierte.pe). | El Ministerio del Ambiente (MINAM). | 180 días hábiles desde la vigencia del reglamento, venciendo el 9 de septiembre de 2020. |
El plazo se venció y pasaron los meses y los años sin que se cumpliera esta tarea crucial. Ante la prolongada inacción y la creciente crisis climática, IDLADS decidió pasar de la solicitud al litigio.
3. La Vía Judicial: La Demanda por Incumplimiento
IDLADS agotó primero la vía administrativa antes de recurrir a los tribunales. La cronología de sus acciones fue la siguiente:
a) 21 de julio de 2023: IDLADS envía una carta formal al MINAM solicitando el cumplimiento inmediato de la norma, recordando que el plazo estaba vencido por casi tres años.
b) 14 de agosto de 2023: Habiendo transcurrido más de 10 días hábiles sin recibir respuesta ni ver acciones concretas, el silencio del Ministerio forzó el siguiente paso. IDLADS interpuso una «acción de cumplimiento» ante el Poder Judicial, una medida necesaria ante la renuencia de la autoridad.
¿Qué es una «acción de cumplimiento»? Es una herramienta legal prevista en la propia Constitución peruana que permite a cualquier ciudadano exigir a una autoridad pública que cumpla con una norma o un mandato legal que está ignorando. Es un mecanismo directo para combatir la inacción del Estado.
Los argumentos de IDLADS en su demanda fueron claros y contundentes:
• El mandato de la norma era específico, obligatorio y el plazo estaba más que vencido, por lo que no había justificación para la demora.
• La inacción del MINAM era especialmente grave en un contexto de «ebullición global», con consecuencias reales y trágicas para la población, como las olas de calor mortales en Madre de Dios y las sequías extremas que aislaban comunidades enteras en Loreto.
3.1 El Mandato Normativo Incumplido: La Cláusula Climática en la Inversión Pública
La obligación específica del MINAM, cuyo incumplimiento motivó la demanda, se encuentra estipulada en la Sétima Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático (Ley N° 30754), aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM. Dicha norma exigía al MINAM elaborar y remitir al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) una propuesta general de gestión del riesgo climático para la inversión pública.
Los tres componentes clave que debía contener esta propuesta eran:
1. Un análisis de peligro, exposición y vulnerabilidad.
2. La identificación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático.
3. El objetivo de que estos elementos fueran incorporados por el MEF en los documentos metodológicos de Invierte.pe.
La norma establecía un plazo máximo para este cumplimiento de 180 días hábiles desde la entrada en vigencia del reglamento. Este plazo venció el miércoles 9 de septiembre de 2020, lo que evidencia la magnitud de un retraso que se prolongaría por casi cuatro años.
3.2 Cronología de la Acción de Cumplimiento
La secuencia del litigio ilustra claramente el camino desde el vencimiento del plazo administrativo hasta la intervención judicial y la sentencia final.
El 31 de diciembre de 2019: Se publica el Reglamento de la Ley N° 30754, estableciendo la obligación para el MINAM.
El 9 de septiembre de 2020: Vence el plazo legal de 180 días hábiles para que el MINAM cumpla con la disposición.
El 21 de julio de 2023: IDLADS remite una carta formal al MINAM solicitando el cumplimiento del mandato normativo.
El 14 de agosto de 2023: Ante la falta de respuesta y cumplimiento, IDLADS interpone la demanda de acción de cumplimiento.
El 20 de mayo de 2024: Durante el proceso judicial, el MINAM remite al MEF el Oficio N° 00035-2024-MINAM/VMDERN/DGCCD con la propuesta de «Lineamientos», cumpliendo con el mandato con casi cuatro años de retraso».
El 30 de mayo de 2024: El juzgado emite la sentencia declarando FUNDADA la demanda, a pesar del cumplimiento tardío.
El 1 de julio de 2024: La sentencia es declarada CONSENTIDA, adquiriendo firmeza.
4. El Veredicto: Un Triunfo para la Justicia Climática
El debate judicial se centró en la renuencia del Estado a cumplir una obligación clara frente a la urgencia de la crisis climática.
| Argumentos del Demandante (IDLADS) | Posición del Demandado (MINAM) |
| El mandato normativo es claro, vigente y de cumplimiento obligatorio. | Reconoce la responsabilidad, pero alega que el diseño de la propuesta es complejo y se encuentra en proceso. |
| El plazo legal venció en septiembre de 2020, lo que demuestra una renuencia prolongada a cumplir la ley. | Informa sobre avances y colaboraciones técnicas con otros sectores (MINAGRI, MINSA, PRODUCE) para elaborar insumos. |
| La crisis climática, evidenciada por la ola de calor en Madre de Dios y las sequías en Loreto, exige una acción gubernamental urgente y no más demoras. | Sostiene que el cumplimiento (realizado en mayo de 2024) convierte la demanda en una sustracción de la materia, volviéndola improcedente. |
| La propuesta de «Lineamientos» remitida por el MINAM es incompleta, al carecer del «análisis de peligro, exposición y vulnerabilidad» exigido por la norma. | – |
El razonamiento judicial fue contundente. El juez declaró fundada la demanda al determinar que el cumplimiento tardío del MINAM, inducido por la presión del proceso judicial, no subsana la inacción original ni elimina la responsabilidad por la demora. La sentencia subraya que el retraso de casi cuatro años «ha generado desprotección en materia ambiental por efectos del cambio climático». Con este razonamiento, el juzgado desestimó de facto el argumento del MINAM sobre la «sustracción de la materia», sentando el precedente de que el daño incurrido por la demora es, en sí mismo, materia de juicio y sanción.
El fallo en este caso emblemático trasciende sus efectos inmediatos, ofreciendo lecciones estratégicas de gran valor para todo el sector público.
El proceso judicial culminó con una victoria para la acción climática. La demanda fue declarada FUNDADA por el juzgado mediante la sentencia del 30 de mayo de 2024. Esto significa que el juez le dio la razón a IDLADS y reconoció oficialmente el incumplimiento del MINAM.
Un punto crucial del caso revela el poder de la presión legal: el MINAM cumplió con enviar la propuesta al MEF el 20 de mayo de 2024, apenas diez días antes de que se emitiera la sentencia. Este cumplimiento, ocurrido casi un año después de iniciado el proceso judicial y casi cuatro años después de la fecha límite original, demuestra que fue la demanda lo que finalmente obligó al Estado a actuar.
La sentencia emitida por Sara Milka Meza Soria del Primer Juzgado Constitucional de Lima ordenó tres puntos clave:
a. Declara fundada la demanda: Se reconoce formalmente que IDLADS tenía razón y que el MINAM había incurrido en una falta grave al no cumplir con su deber legal a tiempo.
b. Ordena no volver a incurrir en la inacción: El juez del emitió una advertencia al Ministerio para evitar demoras similares en el futuro, reconociendo, en palabras de la propia sentencia, que el retraso «ha generado desprotección en materia ambiental».
c. Condena al pago de costos del proceso: Se ordena al MINAM cubrir los gastos legales en los que incurrió IDLADS, ya que fue su incumplimiento lo que obligó a iniciar el juicio en primer lugar.
Más allá del cumplimiento de una norma, este caso sienta un precedente importante sobre el poder de la ciudadanía.
5. Conclusión: El Impacto del Litigio y la Lección Aprendida
La principal lección de este caso es contundente: el litigio climático estratégico es una herramienta efectiva para que la sociedad civil pueda exigir al Estado que cumpla con sus responsabilidades ambientales. Demuestra que las leyes no son solo papel si los ciudadanos están vigilantes y dispuestos a usar las herramientas legales para hacerlas cumplir.
Este caso marca un hito en la justicia ambiental del Perú y demuestra que la vigilancia ciudadana y la acción legal son las herramientas más efectivas para convertir las promesas climáticas en protección real para la población y el planeta.
El papel proactivo de IDLADS evidencia una evolución significativa de la sociedad civil. Las organizaciones especializadas han trascendido la incidencia política y la abogacía para convertirse en fiscalizadores efectivos a través del litigio estratégico. Este caso envía un mensaje claro a las entidades públicas: deben anticipar un nivel de escrutinio legal mucho más riguroso y no subestimar la capacidad de estos actores para utilizar las herramientas del Estado de Derecho para hacer cumplir la ley.
El caso IDLADS vs. MINAM no es un evento aislado, sino un claro indicador de una nueva era de exigibilidad de los derechos ambientales y las políticas climáticas en Perú. Demuestra de manera irrefutable que los mandatos normativos no son meras declaraciones de intenciones, sino obligaciones jurídicas cuyo incumplimiento puede y será sancionado por los tribunales. La inacción administrativa frente a la crisis climática se ha convertido en un riesgo legal concreto, con costos económicos y reputacionales para el Estado. La adaptación a esta nueva realidad exige una transición urgente de una gestión pública reactiva, que actúa solo bajo presión judicial, a una cultura institucional proactiva, transparente y jurídicamente responsable. En esta nueva cultura, el cumplimiento oportuno y técnicamente sólido de la normativa ambiental no es una opción, sino un pilar del Estado de Derecho y la condición sine qua non para la resiliencia y sostenibilidad del país.
Lima, 10 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
