La Confederación Nacional Agraria y su lucha por la participación indígena en el Perú, de Henry Oleff Carhuatocto Sandoval (Lima, IDLADS PERÚ, 2025).
Durante décadas el Estado peruano ha decidido sobre los pueblos indígenas en salas donde ellos no tienen silla. Este libro cuenta cómo la Confederación Nacional Agraria (CNA), con el patrocinio de IDLADS PERÚ, llevó esa ausencia a los tribunales mediante cuatro demandas de amparo contra el Ministerio de Cultura, el SERNANP, el OEFA y el SENACE. En 192 páginas reúne las demandas, las apelaciones y las sentencias que esos juicios produjeron.
Primera edición: mayo de 2025, 500 ejemplares. Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú n.° 2025-03798. En la portada, Rosalía Clemente Tacsa, presidenta de la CNA.
Una puerta que tocó la CNA
La historia empieza en 2017, cuando Antolín Huáscar Flores, entonces presidente de la CNA, tocó la puerta de IDLADS PERÚ. Traía una preocupación concreta: cuatro entidades que resolvían asuntos socioambientales con impacto directo en las comunidades no tenían un solo representante indígena en su alta dirección ni en sus consejos directivos. Esa ausencia, dice el libro, «los hacía carecer de legitimidad cuando promovían medidas administrativas y políticas públicas que afectaban a poblaciones originarias»¹.
El autor sitúa el problema en una historia larga. Hubo que esperar a la Constitución de 1920 para que los pueblos indígenas aparecieran por primera vez como un colectivo digno de protección constitucional¹. La de 1993 se quedó en el Estado nación, sin el reconocimiento plurinacional que adoptaron Ecuador y Bolivia². De ahí la paradoja que el libro nombra sin rodeos: la cuarta parte de la población peruana carece de representación en el Congreso, el Poder Ejecutivo, la Defensoría del Pueblo y el Poder Judicial. Al Ministerio de Cultura le aplica la vieja fórmula del despotismo ilustrado, «todo por el pueblo, pero sin el pueblo»².
La norma y el ejemplo que el Estado ya dio
El reclamo descansa en el artículo 6.1.b del Convenio 169 de la OIT, que obliga al Estado a «establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en (…) organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan»³. El Perú aprobó el Convenio mediante la Resolución Legislativa N.° 26253, y el Tribunal Constitucional ha precisado que los «tratados internacionales sobre derechos humanos no sólo conforman nuestro ordenamiento, sino que, además, ostentan rango constitucional»⁴.
El argumento que más pesa en el libro es comparativo. El Estado ya hizo lo que hoy niega. La Ley de Recursos Hídricos, Ley N.° 29338, sienta a dos representantes indígenas, uno andino y otro amazónico, en el Consejo Directivo de la ANA; la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N.° 29763, reserva cuatro asientos indígenas en el Consejo Directivo del SERFOR⁵. Si el agua y el bosque admiten esa presencia, cuesta explicar por qué la cultura, las áreas naturales protegidas, la fiscalización y la certificación ambiental tendrían que prescindir de ella.
Un grupo de trabajo no es un asiento
Frente a la demanda, el Ministerio de Cultura invocó el Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas (GTPI), creado por la Resolución Ministerial N.° 403-2014-MC. El libro contesta con la norma que define a esa clase de órganos: según el artículo 28 de los Lineamientos de Organización del Estado, aprobados por el Decreto Supremo N.° 054-2018-PCM, las conclusiones de los grupos de trabajo «carecen de efectos jurídicos sobre terceros»⁶.
Un espacio que propone y hace seguimiento, pero no decide, deja a los pueblos indígenas en la antesala. El autor recuerda que la CONAPA y el INDEPA, hoy extinguidos, sí sentaban representantes indígenas en sus consejos directivos, que eran instancias de decisión⁶. El Estado conoció la diferencia entre ser escuchado y votar, y eligió olvidarla.
Cuatro expedientes, un mismo patrón
En tres de los cuatro casos los jueces de primera instancia dieron la razón a la CNA, y en los tres las salas superiores revocaron o anularon el fallo⁷.
| Entidad | Expediente | Primera instancia | Segunda instancia (al cierre del libro) |
|---|---|---|---|
| Ministerio de Cultura (Viceministerio de Interculturalidad y direcciones de línea) | 04614-2019-0-1801-JR-DC-04 | Fundada, 30 de diciembre de 2021. Ordena un reglamento especial para designar a representantes propuestos por las organizaciones indígenas nacionales | Segunda Sala Constitucional revoca y declara infundada, 1 de diciembre de 2022. Recurso de agravio constitucional concedido el 18 de abril de 2023 |
| SERNANP (Consejo Directivo) | 06717-2019-0-1801-JR-DC-04 | Fundada, 28 de setiembre de 2022. Ordena incorporar a cuatro miembros de organizaciones indígenas, campesinas, nativas y afrodescendientes | Primera Sala Constitucional anula, 21 de agosto de 2023, y ordena un nuevo pronunciamiento |
| OEFA (Consejo Directivo) | 06267-2019-0-1801-JR-DC-04 | Fundada, 30 de setiembre de 2022. Ordena incorporar a cuatro miembros | Tercera Sala Constitucional revoca, 4 de mayo de 2023. Recurso de agravio constitucional |
| SENACE (Consejo Directivo) | 06716-2019-0-1801-JR-DC-06 | Improcedente, 17 de marzo de 2025. El juez se abstiene de controlar la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley N.° 29968 | Apelación interpuesta el 9 de abril de 2025 |
El juez que falló el caso del Ministerio de Cultura escribió una frase poco común en una sentencia, que el libro toma como epígrafe: «¡Quién mejor que los mismos integrantes de los pueblos indígenas u originarios para adoptar decisiones transcendentales en la protección de sus derechos!»⁸.
La sala que revocó ese fallo razonó al revés. Como para ser ministro basta ser «peruano de nacimiento, con ejercicio de sus derechos civiles, y con 25 años de edad», concluyó que «se descarta que exista un real obstáculo» para que los indígenas lleguen a cargos del Ejecutivo⁹. El libro le opone un hecho notorio, la discriminación, la marginación y el racismo que atraviesan el país, y un dato del Censo 2017: la cuarta parte de los peruanos se autoidentifica como indígena⁹. Requisitos iguales sobre el papel no abren puertas iguales cuando unos parten de la plaza del pueblo y otros de la oficina de al lado.
Del caso SERNANP el autor rescata otra advertencia. La entidad quiso cerrar el conflicto designando a personas indígenas con las que ya tenía un vínculo laboral o contractual. La respuesta es nítida: los representantes deben ser elegidos por las propias organizaciones, en ejercicio de su libre autodeterminación, y nunca por el Estado¹⁰.
Por qué leerlo
El libro es, ante todo, un archivo de litigio estratégico. Junta en un solo volumen las demandas, las apelaciones, los recursos de agravio y las sentencias completas, de modo que el lector sigue el razonamiento de cada parte y de cada juez sin depender de resúmenes ajenos. A las organizaciones indígenas les entrega una herramienta: qué se pidió, con qué normas y qué respondió el Estado. A abogados, jueces y estudiantes les ofrece un caso vivo sobre el alcance del artículo 6.1.b del Convenio 169.
Tiene también la aspereza del expediente. Quien busque un tratado teórico encontrará más escritos procesales que doctrina, y las sentencias íntegras piden paciencia. Es una elección deliberada: aquí hablan los documentos.
De fondo queda una pregunta incómoda. Un Estado que diseña políticas para los pueblos indígenas sin sentarlos a la mesa repite, con formularios modernos, la vieja tutela colonial. El autor no se hace ilusiones: el camino «es aún largo y complicado puesto que debe luchar contra la marginación, la discriminación y el racismo», y la batalla final se librará ante un Tribunal Constitucional donde tampoco hay representación indígena¹.
Después de la imprenta
El libro cerró su relato en mayo de 2025. Desde entonces, el caso SERNANP volvió a primera instancia y el 4 de febrero de 2026 el Cuarto Juzgado Constitucional de Lima declaró fundada en parte la demanda (Resolución N.° 13); la Procuraduría del MINAM apeló y el expediente está ante la Sala Constitucional. El caso SENACE se discute en segunda instancia. La silla sigue vacía, y la CNA sigue reclamándola.
Lima, 15 de octubre de 2026
IDLADS PERÚ
Notas
- Carhuatocto Sandoval HO. La Confederación Nacional Agraria y su lucha por la participación indígena en el Perú. 1.ª ed. Lima: IDLADS PERÚ; 2025. Introducción, p. 11-13. Disponible en: www.idladsperu.org.pe
- Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 15-16.
- Organización Internacional del Trabajo. Convenio N.° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Ginebra: OIT; 1989. Art. 6.1.b. Citado en: Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 18. Texto disponible en: https://www.lexivox.org/norms/INT-ACU-OIT-169.html [citado 15 oct 2026].
- Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia recaída en el Exp. N.° 0025-2005-PI/TC, fundamento 33. Citado en: Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 17.
- Ley N.° 29338, Ley de Recursos Hídricos, art. 19; Ley N.° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, art. 15. Citadas en: Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 20-22.
- Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 32-33.
- Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 48, 100, 140, 178 y 187-190.
- Cuarto Juzgado Constitucional de Lima. Sentencia del Exp. N.° 04614-2019-0-1801-JR-DC-04, considerandos 27 al 31. Citada como epígrafe en: Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit.
- Segunda Sala Constitucional de Lima. Sentencia del 1 de diciembre de 2022, Exp. N.° 04614-2019-0-1801-JR-DC-04, considerandos 6.8 al 6.10. Citada en: Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 61-62.
- Carhuatocto Sandoval HO. Op. cit. p. 188-189.
