Introducción: ¿Qué Pasa Cuando una Ley Amenaza la Voz de los Pueblos Indígenas?
Esta es la historia de una batalla legal entre dos fuerzas muy distintas. De un lado, los protagonistas: la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), apoyada legalmente por IDLADS PERÚ, la organización que representa la voz de 64 pueblos indígenas amazónicos, entre ellos los Aijuna, Secoya, Bora, Huitoto, Yagua, Achuar, Shipibo, Ashaninca y tantos otros que habitan la selva peruana. Del otro lado, el antagonista: el Estado Peruano, representado por el Ministerio de Cultura, que había creado una nueva normativa con la intención de agilizar el desarrollo.
El conflicto central era una pregunta aparentemente simple, pero con profundas implicaciones: al momento de construir obras como escuelas u hospitales en territorios indígenas, e incluso proyectos de mayor envergadura como carreteras que AIDESEP también defendía, ¿puede el gobierno reemplazar un diálogo profundo y formal con una simple «coordinación»? Para AIDESEP, la respuesta era un rotundo no. Para ellos, este cambio eliminaba un derecho fundamental ganado con mucho esfuerzo: el derecho a la consulta previa.
Para entender la diferencia, usemos una analogía. Imagina que alguien quiere rediseñar completamente tu habitación:
• La «consulta previa» es como si se sentaran contigo, te mostraran los planos, discutieran los colores, escucharan tus ideas sobre dónde poner la cama o el escritorio y, finalmente, llegaran a un acuerdo que te satisfaga.
• La «coordinación», en cambio, es como si simplemente te avisaran que mañana a primera hora llegan los pintores y empiezan a trabajar. Tu participación es mínima y la decisión ya está tomada.
Sintiendo que se les estaba quitando el derecho a participar en las decisiones que transformarían su hogar y su futuro, AIDESEP decidió llevar esta lucha a los tribunales. Para entender cómo comenzó esta batalla legal, primero debemos conocer las dos normas que encendieron la chispa del conflicto.
1. El Origen del Conflicto: Las Normas de la Discordia
En el centro de esta disputa se encontraban dos normativas creadas por el Poder Ejecutivo que, según AIDESEP, abrían una puerta peligrosa para debilitar un derecho protegido por la Constitución y tratados internacionales.
Estas fueron las normas impugnadas:
• El Decreto Supremo N° 001-2012-MC: Esta fue la norma principal, el reglamento de la Ley de Consulta Previa, que en una de sus disposiciones finales creó la excepción.
• La Resolución Viceministerial N° 013-2016-VMI-MC: Esta norma detallaba cómo se debía aplicar esa excepción en la práctica, a través de una directiva específica.
La idea central de estas normas era simple: establecían que la construcción de infraestructura para servicios públicos básicos (como salud y educación) no necesitaría pasar por el procedimiento formal y riguroso de «consulta previa». En su lugar, bastaría con que el proyecto se realizara «en coordinación» con los pueblos indígenas y estuviera «orientado a beneficiarlos».
Para AIDESEP, esto era un problema fundamental. Argumentaban que, en la práctica, esta excepción eliminaba un derecho ganado y protegido por leyes de mayor jerarquía, como la propia Ley de Consulta Previa y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sintiendo que este cambio debilitaba su derecho a decidir sobre su propio desarrollo, AIDESEP decidió llevar el caso a los tribunales.
2. La Demanda: AIDESEP Levanta la Voz ante la Justicia
El 2 de septiembre de 2016, AIDESEP presentó formalmente una demanda de Acción Popular, un mecanismo legal diseñado para que cualquier ciudadano pueda cuestionar normas de menor rango que contradicen la Constitución o las leyes. En la memoria quedará como se firmó aquel documento, en las mismas oficinas del MEM, luego de que el representante de AIDESEP, con la asesoría legal de IDLADS, se diera cuenta de la necesidad de atacar judicialmente la norma que impedía la consulta previa de los servicios públicos.
Los argumentos de AIDESEP fueron claros y directos, basados en la defensa de la jerarquía de las leyes y la integridad de sus derechos:
• Violación de Leyes Superiores: El argumento principal fue que un decreto supremo y una resolución viceministerial (normas de menor rango) no pueden contradecir ni crear excepciones a lo que establecen la Ley de Consulta Previa y el Convenio 169 de la OIT, que son de jerarquía superior.
• Sin Excepciones: AIDESEP sostuvo que el Convenio 169 de la OIT es claro al no permitir excepciones para la implementación de servicios públicos. La consulta es obligatoria para toda medida administrativa o legislativa que pueda afectar directamente a los pueblos indígenas, sin importar si la intención es beneficiosa.
• Desnaturalización del Derecho: Según la demanda, estas normas «desnaturalizaban» el derecho a la consulta. En lugar de ser un diálogo genuino y obligatorio, se convertía en un procedimiento opcional que el Estado podía eludir fácilmente, creando una vía de escape para evitar sus responsabilidades.
Con los argumentos sobre la mesa, era el turno del Estado para defender su posición.
3. La Defensa del Estado: «Es por su Propio Bien»
La Procuradora Pública, en representación del Estado Peruano, respondió a la demanda pidiendo que fuera declarada infundada. Su defensa se centró en la idea de que la excepción creada era una medida práctica y necesaria para garantizar otros derechos fundamentales.
Los tres argumentos más importantes del Estado fueron:
1. Agilidad para el Desarrollo: El Estado argumentó que someter la construcción de escuelas y postas médicas a un proceso de consulta formal solo retrasaría la llegada de servicios básicos y derechos fundamentales como la salud y la educación a las comunidades que más los necesitan.
2. Participación Garantizada: Según la defensa, las normas no eliminaban la participación indígena. Por el contrario, creaban un mecanismo alternativo de «información y coordinación» para asegurar que los proyectos se implementaran de la mano con los pueblos, garantizando así otros derechos humanos de manera más rápida.
3. La Consulta no es un Veto: El Estado recordó que el derecho a la consulta no otorga a los pueblos indígenas un «derecho de veto» para detener proyectos. Por lo tanto, el objetivo final del Estado —brindar servicios esenciales— no debería ser impedido por un procedimiento que, a su juicio, podría ser innecesariamente largo.
Con dos visiones tan opuestas, la decisión quedó en manos de la primera sala judicial que analizaría el caso.
4. El Primer Veredicto: Un Revés para los Pueblos Indígenas
El 1 de junio de 2018, la Segunda Sala Especializada en lo Civil de Lima emitió su veredicto: la demanda de AIDESEP fue declarada infundada. Fue una derrota inicial y un duro golpe para las aspiraciones de los pueblos indígenas. El brillante alegato desarrollado de manera pública por Lilyan Delgadillo Hinostroza de IDLADS PERÚ no fue escuchado ni sopesado adecuadamente. Como testigo de excepción la joven practicante de IDLADS, Bianca Centeno Calderon lo observo todo y se horrorizo ante los formalismos que argumento el Procurador del MINCU.
El razonamiento principal del tribunal se puede resumir de la siguiente manera:
La sala interpretó que la norma no eliminaba la consulta. Sugirió que si la «coordinación» inicial llevaba a un acuerdo, no se necesitaba el proceso formal. Pero si no había acuerdo, entonces sí se procedería a la consulta previa. Por lo tanto, no se contradecía ninguna ley superior.
Desde la perspectiva de los jueces, la «coordinación» era una especie de paso previo. Si funcionaba, excelente. Si no, se activaba el mecanismo completo de consulta. Con esta lógica, la sala concluyó que no había ninguna violación al principio de jerarquía de normas.
Esta decisión fue una victoria para la postura del Estado. Sin embargo, lejos de rendirse, AIDESEP decidió apelar, llevando la lucha al tribunal más alto del país: la Corte Suprema.
5. La Batalla Final: El Caso Llega a la Corte Suprema
La apelación de AIDESEP llevó el caso al escenario judicial más importante del Perú. La Corte Suprema no solo tenía que decidir si las normas eran legales o no; tenía en sus manos la oportunidad de sentar un precedente histórico: reafirmar que el Perú es una nación que dialoga con sus pueblos originarios o permitir que sus derechos fundamentales fueran reducidos a un mero trámite administrativo.
5.1. La Corte Explica: ¿Por Qué la Consulta Previa es Más que un Trámite?
Antes de analizar las normas en disputa, la Corte Suprema dedicó una parte importante de su sentencia a explicar por qué la consulta previa es un derecho fundamental. Dejó claro que no se trata de un simple procedimiento administrativo, sino de un pilar que sostiene derechos aún más profundos:
• Identidad Cultural: La Corte estableció que la consulta protege la identidad única de cada pueblo. Esta identidad no es algo privado, sino que se forma colectivamente y es esencial para que una persona sea libre. No consultarles sobre proyectos en su territorio es una afrenta a su «cosmovisión» y a su «modo de vivir», un ataque a su derecho a ser diferentes y respetados.
• Autodeterminación: La consulta es la herramienta principal que permite a los pueblos indígenas materializar su derecho a decidir sobre su propio futuro. En palabras de la Declaración de la ONU, se trata de permitirles tener «el control… de sus acontecimientos que los afecten a ellos y a sus tierras, territorios y recursos», garantizando que puedan determinar sus propias prioridades de desarrollo económico, social y cultural.
• Obligación Internacional: La Corte recordó que el Perú, al firmar tratados como el Convenio 169 de la OIT, se obligó internacionalmente a realizar la consulta. Por lo tanto, no puede usar sus leyes internas o reglamentos como una excusa para no cumplir con un compromiso de esa magnitud.
Con estas premisas, la Corte estaba lista para analizar el corazón del conflicto.
5.2. El Veredicto Final: La Justicia da la Razón a AIDESEP
La Corte Suprema procedió a analizar y desmontar, uno por uno, los argumentos del Estado y la lógica del primer fallo. La diferencia de visión fue radical.
Aquí se presenta una comparación entre la postura inicial y la conclusión de la Corte Suprema:
| Argumento Refutado | Conclusión de la Corte Suprema |
| «La ‘coordinación’ es suficiente si hay acuerdo.» | La «coordinación» no es lo mismo que la «consulta». La consulta es un procedimiento formal, con etapas y garantías que no pueden ser reemplazadas por un mecanismo informal. Sustituirla vulnera el derecho. |
| «La consulta retrasa servicios urgentes como salud y educación.» | La obligación de garantizar derechos como la salud no justifica violar otro derecho fundamental como la consulta. El Estado tiene el deber de planificar con la debida antelación para cumplir con ambas obligaciones sin sacrificar ninguna. |
| «Las obras son para beneficiarlos, por eso no se requiere consulta.» | Esa es una apreciación subjetiva del Estado. La Corte determinó que «el que dichas medidas ‘esté orientada a beneficiarlos’, es una apreciación subjetiva que vulnera el derecho a la identidad cultural, de tomar sus propias decisiones, evaluar y decidir qué es lo que le conviene o no». Los propios pueblos tienen el derecho a decidir qué les beneficia y cómo se implementan los proyectos. |
El 24 de octubre de 2019, la Corte Suprema emitió su decisión final: REVOCARON la sentencia anterior y declararon la demanda de AIDESEP FUNDADA.
Esta victoria histórica tuvo consecuencias inmediatas y contundentes, explicadas en la propia sentencia:
• Nulidad con efecto retroactivo: Las dos normas impugnadas (el decreto y la resolución) fueron declaradas nulas. Esto significa que fueron «expulsadas» del ordenamiento jurídico peruano, como si nunca hubieran existido legalmente.
• Efecto general: La sentencia se volvió obligatoria para todos los poderes del Estado. A partir de ese día, ninguna entidad pública en el Perú podría volver a usar la «coordinación» como un atajo para evitar el proceso formal de consulta previa.
Esta victoria histórica no solo cambió la ley, sino que dejó lecciones importantes para el futuro.
La audiencia de vista de la causa que fundamenta esta sentencia se puede visionar en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=w3iz2F4Exn0&t=385s
6.0 Conclusión: ¿Qué Nos Enseña esta Historia?
El caso de AIDESEP contra el Estado Peruano fue mucho más que una disputa técnica sobre reglamentos. Fue una victoria de la perseverancia de los pueblos indígenas y una reafirmación contundente de que sus derechos fundamentales no son negociables ni pueden ser simplificados por conveniencia administrativa. Esta historia nos deja tres grandes lecciones:
1. Los derechos fundamentales no se pueden simplificar: La Corte Suprema dejó claro que un derecho complejo y garantizado internacionalmente como la «consulta previa», que implica diálogo, buena fe y respeto intercultural, no puede ser reemplazado por un trámite administrativo menor como la «coordinación». Los derechos deben respetarse en su totalidad, no en versiones reducidas.
2. La justicia puede proteger a las minorías: Este caso demuestra cómo los procesos constitucionales, como la Acción Popular, son una herramienta poderosa. Permiten que organizaciones representativas de minorías defiendan la Constitución y los tratados internacionales frente a normas de menor rango que amenazan sus derechos.
3. El desarrollo debe ser dialogado, no impuesto: La sentencia reafirma un principio clave para un país multicultural como el Perú: el progreso no puede ser impuesto desde arriba. Para que el desarrollo sea legítimo, sostenible y respetuoso, debe construirse a través del «diálogo intercultural» y «en cooperación con los pueblos interesados», no a pesar de ellos. La voz de todos, especialmente la de los pueblos originarios, es esencial en la construcción del futuro.
Lima, 31 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
