1. Introducción: El Escenario del Conflicto
En el corazón de la Provincia Constitucional del Callao, surgió un dilema que enfrenta a muchas comunidades modernas: el avance tecnológico frente al bienestar de las personas. Por un lado, la creciente necesidad de antenas de telefonía celular para mantenernos conectados; por otro, la legítima preocupación de los ciudadanos por los posibles efectos de estas instalaciones en su salud y en el medio ambiente que los rodea. En este escenario, dos actores principales tomaron posiciones. De un lado, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú), actuando como la voz de los vecinos preocupados. Del otro, la Municipalidad Provincial del Callao, la autoridad encargada de regular estas instalaciones y proteger a su comunidad.
El núcleo de esta disputa fue capturado magistralmente por el Tribunal Constitucional del Perú, la máxima corte del país, en su sentencia: «Las exigencias contenidas en los requisitos 7 y 8, tal como han sido establecidas, representan, por tanto, una amenaza a los derechos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de las personas (…) y para la protección de la salud (…) de los vecinos de la provincia constitucional del Callao.»
Esta declaración no solo validó la preocupación ciudadana, sino que también sentó las bases para una compleja batalla legal que pondría a prueba la fortaleza de los derechos fundamentales y la responsabilidad del Estado. A continuación, exploraremos el viaje de esta causa, desde su inicio hasta sus consecuencias más recientes.
2. El Primer Paso: Una Demanda para Proteger a la Comunidad
Cuando los ciudadanos sienten que sus derechos más básicos están amenazados y las autoridades no ofrecen una protección adecuada, la Constitución les otorga una herramienta poderosa: la demanda de amparo. Pensemos en ella como un escudo legal de emergencia, diseñado para defender derechos fundamentales como la salud o un medio ambiente sano.
Haciendo uso de este mecanismo, el 23 de octubre de 2013, IDLADS Perú presentó una demanda de amparo en nombre de los habitantes del Callao. Su argumento era claro y directo: los requisitos que la Municipalidad exigía para instalar antenas de telefonía eran peligrosamente insuficientes y no garantizaban la protección de la comunidad.
La diferencia entre lo que exigía la autoridad y lo que pedían los ciudadanos era abismal, como se muestra a continuación.
El Corazón del Reclamo: Requisitos Insuficientes vs. Propuesta Ciudadana
| Lo que Exigía la Municipalidad del Callao | Lo que Solicitaba IDLADS Perú |
| Una simple «carta de compromiso» de la empresa operadora para prevenir ruidos, vibraciones o impactos ambientales (una promesa sin obligación de presentar pruebas técnicas previas, como mediciones o estudios de impacto). | Requisitos técnicos rigurosos y verificables antes de la instalación: *Exigencia de un Certificado Ambiental. *Presentación de un Estudio Predictivo de Radiaciones. *Realización de un Estudio de Impacto Ambiental. *Garantía de Participación Ciudadana vinculante. |
Con esta demanda, el reclamo ciudadano dejó las calles para iniciar un largo y complejo viaje a través del sistema judicial peruano.
3. El Viaje Judicial: Del Rechazo a la Máxima Instancia
El camino inicial de la demanda no fue sencillo. Tanto el Cuarto Juzgado Civil del Callao (6 de noviembre de 2013) como la Sala Civil Permanente (19 de agosto de 2014) desestimaron el caso, declarándolo «improcedente». La razón principal fue que, a su juicio, existían otras vías legales más adecuadas para este tipo de reclamo, considerando que el reclamo debía ventilarse en un proceso contencioso-administrativo, una vía más lenta y diseñada para revisar actos de la administración pública. Sin embargo, el Tribunal Constitucional priorizó la urgencia de proteger derechos fundamentales sobre la formalidad de la vía procesal.
El caso escaló hasta llegar al Tribunal Constitucional (TC), el máximo intérprete de la Constitución en el Perú. El TC reconoció la importancia fundamental de lo que estaba en juego: el derecho a un medio ambiente sano y a la protección de la salud. En sus fundamentos, el Tribunal señaló que devolver el caso a las instancias inferiores solo causaría más demoras injustificadas. Por ello, aplicando los principios de economía y celeridad procesal, decidió hacer una excepción y emitir un pronunciamiento final sobre el fondo del asunto.
Así, la causa de los ciudadanos del Callao llegó finalmente al escenario más importante, donde se decidiría si sus derechos estaban siendo debidamente protegidos.
4. El Veredicto del Tribunal Constitucional: La Razón se Impone
El 25 de mayo de 2021, el Tribunal Constitucional emitió su veredicto final, declarando fundada la demanda. Para entender su decisión, es crucial comprender dos conceptos clave que guiaron su razonamiento:
• Principio de Prevención: Este principio obliga al Estado a actuar antes de que se produzca un daño ambiental. No se trata de reparar el daño una vez hecho, sino de evitar que ocurra en primer lugar. Para usar una analogía simple, es como poner una baranda en un balcón alto.
• Principio Precautorio: Se resume en la frase «más vale prevenir que lamentar». Cuando no existe certeza científica absoluta sobre si una actividad es dañina, pero hay indicios razonables de un posible riesgo, el Estado tiene el deber de tomar medidas de protección como si el riesgo fuera real. Es como no caminar bajo un andamio que se ve inestable, aunque no sepas con certeza si se va a caer. El TC reconoció explícitamente en su fundamento 34 la falta de «consenso científico» sobre las radiaciones de las antenas y, por ello, aplicó este principio.
Con estos principios como guía, el Tribunal analizó los requisitos de la Municipalidad del Callao y concluyó que las simples «cartas de compromiso» eran completamente insuficientes. En su fundamento 38, las calificó de «meros compromisos», es decir, promesas vacías que no ofrecían ninguna certeza técnica ni un control riguroso por parte de la autoridad.
En consecuencia, el Tribunal emitió dos órdenes claras y contundentes:
1. Ordenar a la Municipalidad del Callao que revisara y modificara su procedimiento, imponiendo «requisitos técnicos más rigurosos y específicos» basados en los principios de prevención y precautorio.
2. Suspender por un plazo de 6 meses la entrega de cualquier nueva licencia para instalar antenas, mientras se realizaban las modificaciones ordenadas.
Esta sentencia representó una victoria monumental para la protección de los derechos ambientales y la salud en el Callao. Sin embargo, como demostraría el tiempo, ganar en los tribunales es solo la mitad de la batalla.
5. La Lucha Continúa: Cuando la Sentencia No se Cumple
Una sentencia, incluso del más alto tribunal, no tiene valor si no se ejecuta. Lamentablemente, más de dos años después del fallo, la Municipalidad Provincial del Callao no solo había incumplido la orden, sino que había empeorado la situación. Un escrito presentado en diciembre de 2023 denunció este grave desacato.
En lugar de crear normas más estrictas, la Municipalidad aprobó una nueva ordenanza (la 022-2022) que representó una clara regresión en los derechos de los ciudadanos.
Regresión de Derechos: Comparativa de las Normas
| Requisito en la Ordenanza Original (012-2012) | Lo Ordenado por el Tribunal Constitucional | Nuevo Requisito en la Ordenanza (022-2022) |
| Protección: Carta de compromiso para la instalación y funcionamiento. | Mejorar los requisitos, haciéndolos más rigurosos. | Empeoramiento: La carta de compromiso solo cubre la instalación. |
| Participación Ciudadana: Carta de compromiso para retirar estructuras tras una queja vecinal. | Mejorar la protección y participación. | Eliminación: Se anula completamente cualquier mención a la participación o queja vecinal. |
Este cambio es crítico: exime a las empresas de cualquier compromiso ambiental una vez que la antena está operativa, que es precisamente cuando emite radiaciones y genera ruido de forma continua.
Además, la denuncia confirmó que la Municipalidad nunca cumplió con la orden de suspender el otorgamiento de licencias por 6 meses, desafiando directamente el mandato del Tribunal Constitucional. La victoria legal parecía desvanecerse ante la inacción y el retroceso de la autoridad local.
Pero justo cuando la situación parecía más desalentadora, un nuevo elemento entró en juego para fortalecer la causa ciudadana.
6. Un Nuevo Refuerzo Legal: La Normativa Nacional
Mientras la lucha por la ejecución de la sentencia continuaba en el Callao, el gobierno nacional emitió una norma que cambió las reglas de juego para todo el país. El Decreto Supremo N° 023-2023-MTC, que aprueba el «Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Comunicaciones», estableció un nuevo estándar de protección mucho más elevado, reforzando los argumentos de IDLADS Perú.
Las exigencias más importantes de este nuevo reglamento, que la Municipalidad del Callao ahora está obligada a adoptar, son:
• Certificación Ambiental Obligatoria: Se prohíbe iniciar cualquier proyecto de telecomunicaciones (incluidas las antenas) sin un Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) debidamente aprobado por la autoridad competente. Se acabaron las simples «cartas de compromiso».
• Participación Ciudadana como Requisito: Todo proyecto debe incluir de manera obligatoria un Plan de Participación Ciudadana. Esto implica realizar talleres informativos y consultas directas con la comunidad afectada antes de que se apruebe cualquier instalación.
En esencia, esta norma nacional elevó a ley las mismas protecciones que IDLADS había solicitado desde 2013, haciendo que la postura de la Municipalidad del Callao no solo fuera un desacato a una sentencia, sino también una contravención a la nueva legislación ambiental del país.
7. Conclusión: ¿Por Qué Nos Importa Este Caso?
El caso de las antenas en el Callao es mucho más que una disputa local; es un relato que nos enseña lecciones fundamentales sobre democracia, derechos y justicia. De esta larga batalla, podemos extraer tres lecciones clave:
• El poder de la acción colectiva: Este caso es un ejemplo paradigmático de cómo la sociedad civil organizada, a través de herramientas como la demanda de amparo, puede actuar como un contrapeso efectivo al poder estatal cuando este no cumple con su deber de proteger los derechos fundamentales.
• La fuerza normativa de la Constitución: Principios como el precautorio demuestran que la Constitución no es un mero texto declarativo, sino una herramienta jurídica activa que obliga a las autoridades a actuar con la máxima diligencia para proteger a la población, incluso ante la incertidumbre científica.
• La vigilancia como deber ciudadano: La lección final es que la justicia no termina con la sentencia. La ejecución de un fallo requiere persistencia y vigilancia cívica para asegurar que las victorias legales se materialicen en cambios reales y duraderos en la comunidad.
La lucha en el Callao continúa, pero su historia ya es un faro para otras comunidades. Nos recuerda que el derecho a un ambiente sano no es un lujo, sino una condición esencial para una vida digna.
¿Qué acciones puedes tomar en tu propia comunidad para proteger tu derecho a un ambiente sano?
Lima, 23 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
