1. Introducción: El Mandato de la Emergencia Climática
El 25 de enero de 2022, el Gobierno peruano, a través del Ministerio del Ambiente, oficializó la publicación del Decreto Supremo N° 003-2022-MINAM, mediante el cual se declaró de interés nacional la emergencia climática. Esta norma no fue una simple declaración de intenciones, sino un marco de acción gubernamental diseñado para ejecutar con urgencia medidas concretas y alinear las políticas públicas con los compromisos climáticos del país. Su importancia estratégica radica en la asignación de responsabilidades directas y plazos perentorios a diversas entidades del Estado para mitigar los efectos del cambio climático.
Dentro de este marco, el artículo 3.11 del decreto impuso dos obligaciones específicas al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), un actor clave en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Estas acciones prioritarias fueron:
• 3.11.1. Actualizar el Reglamento Nacional de Vehículos, aprobado mediante Decreto Supremo N° 058 – 2003 – MTC, y sus modificatorias, para promover el ingreso de vehículos eléctricos, híbridos y accionados con hidrógeno verde.
• 3.11.2. Diseñar, en coordinación con las autoridades competentes, mecanismos de promoción para la electromovilidad con énfasis en el transporte urbano.
Para subrayar la urgencia del mandato, el decreto estableció un plazo no mayor de ciento ochenta (180) días hábiles para su cumplimiento, fijando la fecha límite en el 24 de julio de 2022. El incumplimiento de este plazo por parte del MTC fue el catalizador para la acción legal iniciada por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS), que buscó forzar judicialmente la ejecución de estas políticas públicas esenciales.
2. La Vía Administrativa: Requerimiento de Cumplimiento
En el sistema legal peruano, la procedencia de una acción de cumplimiento exige la acreditación previa de la «renuencia» de la autoridad, un requisito procesal que se configura mediante un requerimiento formal ignorado y que establece la negativa de la entidad a acatar el mandato. Este paso no es una mera formalidad, sino un pilar que legitima la intervención judicial posterior al evidenciar una negativa tácita o expresa a cumplir con una obligación legal.
En este contexto, el primer paso formal del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS PERÚ) fue el envío de la CARTA No 013-2024- IDLADS PERÚ con fecha 17 de abril de 2024. En esta comunicación, la organización solicitó formalmente al MTC que diera cumplimiento a las obligaciones establecidas en el artículo 3.11 del Decreto Supremo N° 003-2022-MINAM, cuyo plazo se encontraba vencido hacía casi dos años.
3. La Acción de Cumplimiento: La Demanda Judicial
La «acción de cumplimiento» es una garantía constitucional en el marco legal peruano, diseñada para obligar a funcionarios y autoridades públicas a acatar una norma legal o ejecutar un acto administrativo firme. Su propósito es asegurar que los mandatos normativos no queden como letra muerta, sino que se materialicen en acciones concretas, garantizando así la eficacia del ordenamiento jurídico y el principio de legalidad. Como herramienta de litigio estratégico, permite a la sociedad civil fiscalizar la inacción del Estado y judicializar el cumplimiento de políticas públicas que, de otro modo, podrían quedar desatendidas.
Habiendo establecido la renuencia del MTC, IDLADS presentó una demanda de acción de cumplimiento el 4 de mayo de 2024, la cual fue registrada con el número de expediente 04243-2024-0-1801-JR-DC-06. Los fundamentos de derecho de la demanda se centraron en tres argumentos clave:
1. Mandato Vencido: Se argumentó que el plazo de 180 días hábiles establecido por el decreto supremo había expirado el 24 de julio de 2022, por lo que el cumplimiento era exigible de inmediato.
2. Renuencia del MTC: La falta de respuesta a la carta del 17 de abril de 2024 constituía la prueba fehaciente de la renuencia de la autoridad a acatar sus obligaciones legales, cumpliendo así con el requisito procesal para la admisión de la demanda.
3. Mandato Claro y Exigible: IDLADS sostuvo que las obligaciones contenidas en el artículo 3.11 eran específicas, claras y de cumplimiento obligatorio. No se trataba de mandatos genéricos ni estaban sujetos a controversias complejas que impidieran su ejecución, como «proponer» la actualización de un reglamento o «diseñar» mecanismos de promoción.
La demanda fue admitida a trámite por el 6° Juzgado Constitucional de Lima mediante la Resolución N° UNO de fecha 14 de mayo de 2024. Tras la contestación de la demanda por parte del MTC, el juzgado procedió a analizar el fondo del asunto para emitir una sentencia en primera instancia.
4. Sentencia de Primera Instancia: La Demanda es Declarada Improcedente
El rol del juez de primera instancia en un proceso de cumplimiento es crucial: debe evaluar si el mandato legal invocado cumple con los requisitos jurisprudenciales establecidos en el precedente vinculante de la STC N° 168-2005-PC/TC. Este precedente exige que el mandato sea vigente, cierto, claro, de obligatorio cumplimiento, incondicional y que no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
En su contestación, el MTC argumentó que el cumplimiento de las obligaciones no era una tarea exclusiva de su sector, sino que requería la participación activa y coordinada de otras entidades como el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Además, afirmó que ya se encontraba realizando gestiones para avanzar en la materia.
El 6° Juzgado Constitucional, mediante la Resolución Nº CUATRO de fecha 15 de noviembre de 2024, acogió la postura del MTC y declaró IMPROCEDENTE la demanda. El razonamiento central del juez, expuesto en el Considerando Sexto, fue el siguiente:
«…para el cumplimiento de lo requerido se tiene que realizar coordinaciones paulatinas con otras entidades competentes, porque lo su implementación esta sujeta a controversia…»
Esta interpretación del juzgado resultó problemática, pues equiparó la obligación de «diseñar en coordinación» (art. 3.11.2) con una condición previa que paralizaba el cumplimiento de ambas obligaciones, incluyendo la de «actualizar el Reglamento» (art. 3.11.1), que era de competencia exclusiva del MTC. Al considerar el mandato «sujeto a controversia» por la necesidad de coordinación, el juez de primera instancia priorizó una excusa administrativa por sobre la urgencia de un mandato legal con plazo vencido, un error de interpretación que se convertiría en el eje central de la apelación.
5. La Apelación: Argumentos contra la Decisión Inicial
Un recurso de apelación es un mecanismo procesal que permite a una parte perjudicada por una sentencia solicitar a un tribunal de jerarquía superior que revise el fallo y corrija los errores de hecho o de derecho cometidos por el juez de primera instancia. Su propósito es garantizar una doble revisión judicial y salvaguardar el derecho a una tutela jurisdiccional efectiva.
El 19 de noviembre de 2024, IDLADS interpuso su recurso de apelación, refutando sistemáticamente el razonamiento del juzgado. Los fundamentos de la apelación contrastaron directamente la decisión inicial con un análisis detallado del mandato y de la propia evidencia presentada por el MTC.
| Argumento del Juzgado (Resolución Nº 4) | Refutación de IDLADS en la Apelación |
| El cumplimiento está sujeto a «controversia» y requiere «coordinaciones paulatinas con otras entidades». | Las obligaciones son específicas y de competencia exclusiva del MTC, como actualizar el Reglamento Nacional de Vehículos. El mandato no está supeditado a la coordinación previa como condición para su inicio. |
| La implementación requiere cumplir «pautas» no definidas. | El texto del D.S. 003-2022-MINAM es claro y no establece condiciones complejas. La obligación es «proponer» y «diseñar», acciones que el MTC no ha demostrado haber iniciado. |
| El mandato no cumple con los requisitos de la STC N° 168-2005-PC/TC. | El propio Informe No 0451-2024-MTC/18.01 del MTC es la prueba del incumplimiento. Los supuestos ‘avances’ son, en su mayoría, normas emitidas años antes del decreto de 2022 o acciones de otros sectores, lo que no constituye cumplimiento sino una evidencia de su propia inacción. |
Estratégicamente, IDLADS trascendió el debate puramente administrativo al introducir el concepto de agravio a derechos fundamentales. Argumentó que la inacción del MTC no era una mera falta procesal, sino una vulneración directa al derecho fundamental a un ambiente adecuado y equilibrado. Al no promover la electromovilidad, se perpetuaba la contaminación del aire y acústica, afectando la salud pública, especialmente de poblaciones vulnerables como niños y adultos mayores.
El recurso de apelación fue concedido con efecto suspensivo el 27 de diciembre de 2024, elevando el expediente a la Sala Constitucional para su revisión y fallo definitivo.
6. Sentencia de Segunda Instancia: Revocación y Orden de Cumplimiento
La sala superior no solo revisa los hechos y el derecho del caso concreto, sino que también cumple una función de uniformizar la jurisprudencia. Su fallo puede corregir interpretaciones judiciales que, como en este caso, podrían debilitar la eficacia de garantías constitucionales fundamentales como la acción de cumplimiento, convirtiendo mandatos urgentes en obligaciones postergables.
La Primera Sala Constitucional, mediante la Resolución N° 03 de fecha 11 de agosto de 2025, emitió su decisión final. La sala resolvió REVOCAR la sentencia de primera instancia y, reformándola, declaró FUNDADA la demanda.
En un análisis que contrastó marcadamente con la decisión inicial, la sala superior desarticuló la defensa del MTC y los fundamentos del juez de primera instancia, estableciendo que:
• Mandato Válido: La sala determinó que el mandato del artículo 3.11 era vigente, cierto, claro, de obligatorio cumplimiento e incondicional, cumpliendo con todos los requisitos del precedente de la STC N° 0168-2005-PC/TC.
• Injustificación del Incumplimiento: La sala demolió el argumento del MTC sobre la «necesidad de coordinaciones», calificándolo como una justificación para una «dilación inexcusable» que revela una «burocratización en la ejecución del mandato» y pone en grave riesgo la lucha contra la emergencia climática.
• Vínculo con Derechos Fundamentales: A diferencia del análisis de primera instancia, que se limitó a los requisitos procesales, la sala conectó explícitamente el incumplimiento del MTC con la afectación del derecho fundamental a un ambiente equilibrado y adecuado, tutelado por la Constitución, y con los compromisos internacionales del Perú en materia ambiental.
• Responsabilidad de los Funcionarios: La sala enfatizó la gravedad de la omisión y la responsabilidad personal de los funcionarios públicos, señalando que la inacción no puede ser tolerada cuando están en juego derechos fundamentales y el bienestar colectivo.
En consecuencia, la sala emitió una orden judicial precisa, otorgando al MTC un plazo perentorio de 10 días para cumplir con ambas obligaciones: actualizar el reglamento y diseñar los mecanismos de promoción de la electromovilidad. Además, impuso severos apercibimientos (advertencias) en caso de un nuevo incumplimiento:
1. La remisión de copias al Ministerio Público para formular una denuncia penal individual contra los funcionarios responsables.
2. El inicio de un procedimiento disciplinario con posibilidad de destitución contra los funcionarios renuentes.
Con esta sentencia firme y contundente, el caso fue devuelto al juzgado de origen para su ejecución forzosa.
7. Conclusión: Implicaciones del Fallo y la Ejecución de la Sentencia
El litigio entre IDLADS y el MTC recorrió el camino completo del sistema de justicia constitucional, desde un requerimiento administrativo inicial ignorado hasta una orden judicial definitiva e inapelable. La fase final del proceso se activó con la Resolución Nro.06 del 29 de septiembre de 2025, en la que el 6° Juzgado Constitucional, en su rol de ejecutor, ordenó al MTC cumplir con lo dispuesto por la sala superior, iniciando formalmente la etapa de ejecución de la sentencia.
Este caso se consolida como un precedente clave con profundas implicaciones para el derecho ambiental y administrativo en el Perú. Sus principales aportes pueden sintetizarse en los siguientes puntos:
a. Exigibilidad de las Normas Ambientales: El fallo refuerza la idea de que las obligaciones derivadas de declaraciones de emergencia climática no son meros pronunciamientos políticos. Son mandatos jurídicamente vinculantes, con plazos y responsables definidos, cuyo cumplimiento puede ser exigido por la vía judicial.
b. Límites a la Discrecionalidad Administrativa: La sentencia impone un límite estricto a la capacidad de las entidades para invocar la «necesidad de coordinación» como pretexto para la inacción, redefiniendo tales excusas como «dilaciones inexcusables» cuando los plazos legales han vencido.
c. Rol del Litigio Estratégico: El caso demuestra el poder del litigio estratégico impulsado por organizaciones de la sociedad civil como IDLADS. A través de herramientas como la acción de cumplimiento, estas organizaciones actúan como guardianes del estado de derecho, exigiendo rendición de cuentas y forzando al Estado a cumplir con sus propias normas en beneficio del interés público.
d. Responsabilidad Individual de los Funcionarios: La inclusión de apercibimientos penales y disciplinarios dirigidos a los funcionarios individualmente responsables es quizás una de las implicaciones más potentes del fallo. Esta medida es crucial porque traslada la consecuencia del incumplimiento desde la entidad abstracta hacia el patrimonio y la libertad del funcionario responsable, creando un poderoso incentivo para la obediencia de los mandatos judiciales y legales.
Lima, 24 de noviembre de 2025
IDLADS PERÚ
