1. Introducción: El Valor Estrategico de un Precedente Judicial en Movilidad Sostenible
Este litigio, impulsado por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y Desarrollo Sostenible (IDLADS PERÚ) en calidad de demandante, enfrentó al Gobierno Regional del Callao y a la Municipalidad Provincial del Callao, demandados por su renuencia a implementar disposiciones normativas vigentes. La importancia estratégica de este caso radica en su capacidad para servir como una herramienta jurídica validada para que las organizaciones de la sociedad civil y las propias entidades públicas impulsen la materialización de políticas de transporte sostenible en todo el Perú, superando la inacción administrativa. A continuación, se detallarán los antecedentes que dieron origen a este proceso judicial definitorio.
2. Antecedentes y Cronología del Proceso de Cumplimiento
Comprender la secuencia de eventos del caso es fundamental para evaluar el razonamiento judicial que culminó en las sentencias favorables. Esta sección detalla los pasos procesales clave que marcaron el litigio, desde el requerimiento administrativo inicial que agotó la vía previa, hasta la interposición y admisión de la demanda constitucional que activó la respuesta del sistema de justicia.
a. Requerimiento Previo: La acción fue iniciada por IDLADS PERÚ a través de la Carta 300-2024-IDLADS PERÚ, de fecha 1 de agosto de 2024. En dicho documento, se solicitó formalmente a ambas entidades demandadas el cumplimiento de los artículos 14, 15, 19 y 21 del Reglamento de la Ley N° 30936, Ley que Promueve y Regula el Uso de la Bicicleta como Medio de Transporte Sostenible, que establecen obligaciones concretas en materia de infraestructura ciclovial, señalización y programas educativos.
b. Silencio Administrativo: Tras transcurrir más de 10 días hábiles desde la recepción de la carta sin obtener respuesta alguna, se configuró legalmente la renuencia de las autoridades. Este silencio administrativo cumplió con el requisito de procedibilidad indispensable que habilitó el inicio de la vía constitucional para exigir el cumplimiento del mandato legal.
c. Interposición de la Demanda: El 26 de septiembre de 2024, IDLADS PERÚ presentó la demanda de cumplimiento ante la Corte Superior de Justicia del Callao. El objetivo de la demanda fue obtener una orden judicial que obligara a las entidades demandadas a ejecutar las normativas de transporte sostenible que habían omitido.
d. Admisión a Trámite: La demanda fue evaluada y admitida a trámite por el Tercer Juzgado Civil del Callao mediante la Resolución N° 1 del 21 de octubre de 2024, dando inicio formal al proceso judicial que sentaría un importante precedente.
Estos antecedentes fácticos y procesales sentaron las bases para el análisis de los argumentos de las partes y la posterior decisión del juzgado de primera instancia.
3. Análisis de la Sentencia de Primera Instancia (Resolución N° 7)
La sentencia de primera instancia, contenida en la Resolución N° 7 del 20 de marzo de 2025, constituye el pilar fundamental del precedente. En esta decisión, la jueza del Tercer Juzgado Especializado en lo Civil del Callao analizó las posturas contrapuestas de las partes y estableció, con base en la jurisprudencia y la normativa vigente, la obligación ineludible de las autoridades de implementar la ley. A continuación, se desglosan los argumentos centrales y el razonamiento jurídico que sustentaron el fallo.
| Actor | Argumento Principal |
| IDLADS PERÚ (Demandante) | El mandato de los artículos 14, 15, 19 y 21 es claro, vigente y de obligatorio cumplimiento, sin requerir una actividad probatoria o interpretativa compleja. La acción de cumplimiento es la vía idónea, como lo demuestra jurisprudencia previa en otros distritos. |
| Gobierno Regional del Callao (Demandado) | Existe una vía igualmente satisfactoria (proceso contencioso administrativo), por lo que dedujo una excepción de incompetencia. Su competencia se limita a una única ruta regional (CL100), y las demás responsabilidades son municipales o nacionales. |
| Municipalidad Provincial del Callao (Demandada) | Las normas requieren coordinación con otras entidades no demandadas (DRE, UGEL). Su implementación es progresiva y sujeta a disponibilidad presupuestaria. Afirma estar cumpliendo a través de un proyecto de inversión para la Av. Alejandro Bertello (CUI N° 2662874), declarado viable y activo. |
El razonamiento del juzgado para emitir su fallo se centró en dos puntos clave:
• Desestimación de la Excepción de Incompetencia: La jueza realizó una recalificación jurídica del argumento del Gobierno Regional. Determinó que la defensa, aunque presentada como una excepción de incompetencia por materia, en realidad se fundamentaba en una causal de improcedencia por vía igualmente satisfactoria. Tras esta recalificación, la declaró infundada, sosteniendo que, según el precedente vinculante del Tribunal Constitucional (STC N° 0168-2005-PC/TC), la acción de cumplimiento es la vía idónea y prevalente para exigir mandatos legales claros y específicos, como los contenidos en la Ley de Promoción de la Bicicleta.
• Análisis del Incumplimiento: El juzgado determinó que ninguna de las entidades demandadas logró acreditar el cumplimiento efectivo de la norma. Por un lado, el Gobierno Regional no demostró haber realizado acciones concretas en la ruta de su competencia (CL100). Por otro lado, la Municipalidad Provincial, si bien presentó un proyecto de inversión viable (CUI N° 2662874), no pudo probar que su ejecución hubiera comenzado, lo cual fue considerado insuficiente para dar por acatadas de manera integral todas las obligaciones contenidas en los artículos demandados.
Con base en este análisis, las órdenes judiciales específicas de la Resolución N° 7 fueron las siguientes:
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda contra la Municipalidad Provincial del Callao.
2. Declarar FUNDADA la demanda contra el Gobierno Regional del Callao.
3. ORDENAR a ambas entidades el cumplimiento de los artículos 14, 15, 19 y 21 del Reglamento de la Ley N° 30936, Ley que Promueve y Regula el Uso de la Bicicleta como Medio de Transporte Sostenible.
4. DISPONER que ambas entidades presenten informes SEMESTRALES sobre los avances en la implementación, construcción, adecuación y mantenimiento de la infraestructura ciclovial.
5. Condenar a las demandadas al pago de los costos del proceso.
A pesar de la claridad de este fallo, las entidades demandadas interpusieron recursos de apelación, llevando el caso a una segunda instancia que resultaría definitoria para la consolidación del precedente.
4. La Sentencia de Vista: Consolidación del Precedente Legal (Resolución N° 12)
La sentencia de segunda instancia, emitida por la Segunda Sala Civil del Callao mediante Resolución N° 12 del 21 de julio de 2025, es de suma importancia, ya que no se limitó a revisar la decisión inicial, sino que la ratificó y robusteció. Al confirmar el fallo, la Sala consolidó los criterios jurídicos aplicados y transformó el caso en un precedente sólido y de mayor jerarquía para futuras acciones de cumplimiento en materia de movilidad sostenible.
Los fundamentos de las apelaciones presentadas por las entidades demandadas fueron los siguientes:
• Argumentos del Gobierno Regional del Callao: Inexistencia de una motivación adecuada al resolver la excepción de incompetencia, aplicabilidad de la vía contencioso-administrativa y su limitada competencia a la ruta regional CL-100.
• Argumentos de la Municipalidad Provincial del Callao: Necesidad de incluir a otras entidades (DRE, UGEL) en el proceso, falta de claridad del mandato legal debido a la disposición sobre implementación progresiva y presupuestaria, y falta de valoración de los documentos que acreditaban sus acciones.
La Segunda Sala Civil del Callao realizó un análisis crítico de estos argumentos y confirmó el fallo de primera instancia, basándose en los siguientes razonamientos clave:
• Ratificación de la Competencia Constitucional: La Sala confirmó que la acción de cumplimiento era la vía idónea y pertinente. Validó plenamente el razonamiento del juzgado de primera instancia y reafirmó la aplicabilidad de los criterios del precedente del Tribunal Constitucional (Exp. N° 0168-2005-PC/TC), que privilegia esta vía constitucional para exigir el cumplimiento de mandatos legales claros y específicos.
• Interpretación de la Responsabilidad Compartida: La Sala aclaró un punto crucial: la necesidad de coordinar con la DRE y la UGEL no exime de responsabilidad a los gobiernos locales y regionales. Por el contrario, la norma les asigna la obligación proactiva de iniciar y liderar dicha coordinación. La Sala fue enfática al señalar que «la iniciativa de coordinación parte de dichas entidades [gobiernos regionales y locales] y no de la DRE o UGEL», colocando el deber de actuar directamente sobre los demandados.
• Rechazo del Argumento Presupuestario: El tribunal desestimó de manera contundente el argumento sobre la disponibilidad presupuestaria, basado en la Cuarta Disposición Modificatoria de la Ley. La Sala interpretó que dicha disposición se limita a establecer el origen de los fondos (el presupuesto institucional de cada entidad, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público), pero de ninguna manera condiciona o suspende la obligación de cumplir la ley.
• Insuficiencia de Acciones Aisladas: La Sala subrayó que la presentación de un único proyecto de ciclovía, además sin ejecución iniciada, no constituye un cumplimiento integral de todas las obligaciones legales. Los artículos demandados abarcan un espectro amplio de acciones, incluyendo señalización, mantenimiento, programas educativos, implementación de estacionamientos y registro de mapas, que no se satisfacen con una iniciativa aislada.
La decisión de la Sala Civil no deja lugar a dudas sobre la exigibilidad plena e incondicional de la Ley N° 30936, sentando las bases para destilar los criterios jurídicos clave que se presentan a continuación.
5. Criterios Jurídicos Establecidos y su Implicancia para Futuras Acciones
Esta sección constituye el núcleo del informe, pues sintetiza los principios legales clave que han sido cimentados por las sentencias de primera y segunda instancia. Estos criterios no solo resolvieron el caso concreto del Callao, sino que también tienen un «efecto multiplicador», al servir como precedente y guía estratégica para la sociedad civil y las entidades públicas en la defensa del derecho a un transporte sostenible a nivel nacional.
a. La Acción de Cumplimiento como Herramienta Eficaz. Los tribunales determinaron que el proceso de cumplimiento es la vía idónea para exigir la materialización de políticas públicas. Se validó su uso para mandatos normativos claros sobre movilidad sostenible, incluso si su implementación es compleja y requiere la articulación de varias acciones. Esta decisión es estratégica porque rechaza la derivación de estos casos al proceso contencioso-administrativo, que suele ser más lento y oneroso, proporcionando a la ciudadanía una herramienta judicial ágil y efectiva.
b. La Carga de la Prueba Recae en la Autoridad Pública. Este es uno de los criterios más relevantes. Las sentencias establecen que es la entidad gubernamental (municipalidad o gobierno regional) la que debe demostrar de manera fehaciente que ha cumplido con sus obligaciones legales. No es el ciudadano o la organización demandante quien debe probar el incumplimiento. En la práctica, esto invierte la carga probatoria a favor de la sociedad civil, que solo necesita evidenciar la renuencia de la autoridad, obligando a esta última a rendir cuentas y presentar pruebas concretas de sus acciones.
c. El Mandato Legal es Claro e Incondicional. Los jueces interpretaron que términos como «progresividad» o «disponibilidad presupuestaria» no son un cheque en blanco para la inacción. Basándose en la jurisprudencia del caso análogo contra la Municipalidad de Lince, se entiende que el principio de progresividad, derivado de normas internacionales como el PIDESC, exige la obligación de actuar «de manera deliberada, concreta y orientada lo más expedita posible», y no una excusa para la postergación indefinida. De igual forma, la Sala desmanteló el argumento presupuestario citando la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional (STC. 00503-2019-AC/TC), la cual establece que es «irrazonable el argumento de que la ejecución del mandato se encuentra condicionada a la disponibilidad presupuestaria». Esto desactiva una de las defensas administrativas más recurrentes.
4. El Cumplimiento Parcial o en Proyecto no Exonera la Obligación Integral. El precedente del Callao deja claro que tener un proyecto en fase de planificación, o incluso haber ejecutado una acción aislada, no es suficiente para dar por cumplida la totalidad de las obligaciones de una norma. La ley exige un abordaje integral que incluye múltiples facetas: construcción de ciclovías, señalización, estacionamientos, campañas de sensibilización y programas educativos. Las autoridades deben demostrar avances en todos los frentes que les competen, no solo en uno.
6. Conclusiones
Las sentencias obtenidas en el caso del Callao constituyen una victoria significativa para la movilidad sostenible y el estado de derecho ambiental en el Perú. Más allá del resultado específico, este proceso judicial ofrece una hoja de ruta clara tanto para la acción ciudadana como para la gestión pública responsable, fortaleciendo la exigibilidad de las políticas públicas diseñadas para mejorar la calidad de vida y proteger el medio ambiente.
• El Poder Judicial ha consolidado un criterio favorable a la exigibilidad de políticas de movilidad sostenible a través de la acción de cumplimiento, fortaleciendo el rol de la sociedad civil como fiscalizadora de la gestión pública.
• Las excusas administrativas comunes, como la falta de presupuesto o la necesidad de coordinación interinstitucional, han sido judicialmente invalidadas como justificación para la inacción en el cumplimiento de mandatos legales claros y vigentes.
• El precedente establece una obligación de resultados para las autoridades, quienes deben demostrar acciones concretas y un cumplimiento integral de la normativa, en lugar de limitarse a presentar planes, proyectos aislados o iniciativas sin ejecución.
Lima, 25 de noviembre de 2025
IDLADS PERÚ
