1. Introducción: Un Punto de Inflexión para la Participación Ciudadana en Materia Ambiental
La sentencia emitida en el expediente 06980-2017-0 representa un punto de inflexión estratégico para la gobernanza ambiental en el Perú. Este fallo, confirmado en dos instancias judiciales, trasciende la simple resolución de un caso de incumplimiento normativo; establece un precedente judicial vinculante que redefine las obligaciones del Estado en materia de participación ciudadana ambiental. Sus efectos se proyectan sobre todo el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), sentando una base sólida para exigir la materialización de un derecho fundamental que, con demasiada frecuencia, ha sido relegado por la inacción burocrática.
2. Anatomía de una Obligación Incumplida: El Origen del Litigio
El problema de fondo que dio origen a este caso emblemático fue la persistente ausencia de un reglamento de participación ciudadana en el sector salud, a pesar de la existencia de un mandato legal claro y antiguo. Esta omisión no solo constituía una falla administrativa, sino que dejaba un vacío crítico en la protección de la salud ambiental y en el derecho de los ciudadanos a influir en decisiones que afectan directamente su bienestar.
El Mandato del Decreto Supremo N° 002-2009-MINAM
La obligación del MINSA de aprobar un reglamento de participación ciudadana ambiental en el sector salud donde se fijen las reglas de juego para participar en la elaboración de estudios ambientales del sector salud se origina en la Segunda Disposición Complementaria Final del «Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales», aprobado por Decreto Supremo N° 002-2009-MINAM. Dicha disposición establece textualmente:
“SEGUNDA.- Las entidades públicas señaladas en el artículo 2 deberán adecuar sus regulaciones y prácticas a lo dispuesto en el presente Reglamento.”
A su vez, el Artículo 2° de la misma norma define su ámbito de aplicación de manera inequívoca, incluyendo no solo al Ministerio del Ambiente (MINAM) y sus organismos adscritos, sino también a:
“(…) las demás entidades y órganos que forman parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental o desempeñen funciones ambientales en todos sus niveles nacional, regional y local (…)”
Este marco normativo imponía una obligación directa y explícita para que todos los sectores con competencias ambientales, incluido el sector salud, desarrollaran sus propios mecanismos de participación ciudadana.
La Inacción Burocrática y sus Consecuencias
A pesar de la claridad del mandato, el Ministerio de Salud omitió su obligación de aprobar su reglamento de participación ciudadana ambiental durante un período extraordinariamente largo. La sentencia de segunda instancia constató este hecho de manera contundente, señalando un retraso de «más de 14 años» desde la publicación del decreto en enero de 2009. Esta inacción burocrática no fue un simple descuido administrativo; tuvo como consecuencia directa la merma del derecho fundamental a la participación ciudadana en asuntos cruciales de salud ambiental, afectando la capacidad de las comunidades para incidir en políticas sobre calidad del agua, manejo de residuos hospitalarios y otros factores de riesgo.
La Movilización de la Sociedad Civil
Ante la persistente omisión del MINSA, un conjunto de organizaciones de la sociedad civil decidió recurrir a la vía judicial. Las demandantes fueron:
• Confederación Nacional Agraria (CNA)
• Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP)
• Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS-PERU)
Estas organizaciones interpusieron una Acción de Cumplimiento, un proceso constitucional diseñado para obligar a funcionarios renuentes a acatar mandatos legales. Antes de iniciar la demanda, cumplieron con el requisito previo indispensable: el envío de una carta notarial al Ministro de Salud, con fecha 17 de marzo de 2017, requiriendo formalmente la aprobación del reglamento de participación ciudadana ambiental del sector salud. La falta de respuesta positiva a este requerimiento dejó expedito el camino para la judicialización del caso.
3. El Fallo Judicial: Análisis de los Fundamentos Clave y su Firmeza Jurídica
El fallo, confirmado en primera y segunda instancia, no se limita a ordenar al MINSA aprobar su reglamento de participación ciudadana ambiental. Constituye una sólida construcción jurisprudencial que desmantela las excusas administrativas presentadas por el MINSA y reafirma principios constitucionales y de derecho internacional. Analizar sus fundamentos es clave para comprender su alcance y su valor como precedente.
3.1. La Determinación de la Competencia Ambiental del MINSA
El argumento central del tribunal para establecer la obligación del MINSA fue su rol en materia ambiental. Aunque el MINSA no es un organismo adscrito al MINAM, el juzgado determinó que este desempeña funciones ambientales a través de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA). Al identificar esta competencia, el tribunal concluyó que el MINSA se encontraba plenamente dentro del ámbito de aplicación del D.S. N° 002-2009-MINAM, haciendo su obligación ineludible de aprobar su reglamento de participación ciudadana ambiental del sector salud. Este razonamiento es crucial, pues establece un criterio funcional en lugar de uno meramente orgánico.
3.2. El Rechazo a los Argumentos de Condicionalidad y Complejidad
Durante el proceso, el MINSA intentó justificar su inacción con diversos argumentos, los cuales fueron sistemáticamente desestimados en ambas instancias. En primer lugar, alegó que el mandato no era claro y estaba sujeto a controversias. Sin embargo, el tribunal de primera instancia estableció que el mandato cumplía con todos los requisitos de la STC N° 0168-2005-PC/TC, al ser «cierto y claro«, «de ineludible y de obligatorio cumplimiento» y «no estar sujeto a controversia compleja«. Posteriormente, en su apelación, el MINSA insistió en que la aprobación del reglamento estaba condicionada a directrices previas del MINAM. La Primera Sala Constitucional, en segunda instancia, fue aún más contundente al calificar este argumento como un posible «pretexto o de obstrucción para la reglamentación«, estableciendo que la coordinación con el MINAM no era una condición suspensiva que justificara la parálisis institucional.
3.3. La Reafirmación del Derecho a la Participación y los Derechos Indígenas
La sentencia eleva la discusión más allá de un simple trámite administrativo, enmarcando la obligación del MINSA como la materialización de un derecho fundamental. El fallo hace referencia explícita al derecho a la participación ciudadana, consagrado en el artículo III del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente (Ley 28611), y a los derechos de los pueblos indígenas, reconocidos en el Convenio N° 169 de la OIT.
Este punto fue reforzado de manera decisiva por el voto singular del magistrado Juan Ricardo Macedo Cuenca, quien añadió fundamentos clave:
• Calificó el reglamento pendiente como una «cuestión crucial» que versa sobre la «salud ambiental«.
• Subrayó que dicho reglamento debe garantizar el «derecho de consulta previa y participación de las poblaciones indígenas» en todo lo que les concierne.
• Respaldó su posición citando el Informe N° 6-2016-DP-AMASPPI.MA de la Defensoría del Pueblo, que recomendaba explícitamente al MINSA articular su futuro reglamento de participación ciudadana con el derecho a la consulta previa.
Con esta sólida base jurídica, el fallo no solo resuelve el caso concreto, sino que proyecta sus consecuencias a todo el aparato estatal, abriendo una nueva etapa para la exigibilidad de los derechos ambientales.
4. Las Implicaciones Estratégicas del Precedente Judicial
¿Cuál es el significado de esta victoria judicial más allá de la obligación impuesta al MINSA? El valor de la sentencia radica en su potencial para ser utilizado como una herramienta estratégica que fortalezca la gobernanza ambiental en todo el Perú, empoderando a la sociedad civil y estableciendo un estándar más alto de responsabilidad para el Estado especialmente en el ámbito de la participación ciudadana ambiental.
4.1. El Efecto Expansivo: Un Mandato para Otras Entidades del SNGA
El razonamiento del tribunal, al enfocarse en la función ambiental de una entidad en lugar de su adscripción formal, crea un poderoso «efecto expansivo». Este precedente significa que cualquier entidad pública —sea un ministerio, un gobierno regional o una municipalidad— que «desempeñe funciones ambientales» está ahora sujeta al mismo estándar de cumplimiento. Este enfoque funcional es clave para superar la fragmentación del Estado, donde las competencias ambientales a menudo se diluyen en entidades sectoriales que no se perciben a sí mismas como ‘ambientales’ pero cuyas acciones tienen un impacto directo y significativo. Esto abre la puerta para que la sociedad civil pueda exigir la creación o adecuación de reglamentos de participación ciudadana a una amplia gama de sectores que hasta ahora han operado con escasa transparencia, como los ministerios de Producción, Vivienda, Transportes, entre otros.
4.2. Fortalecimiento de la Exigibilidad de los Derechos de los Pueblos Indígenas
El fallo, y en particular el voto singular del magistrado Macedo Cuenca, tiene un impacto trascendental para los pueblos indígenas. Al vincular explícitamente la obligación de reglamentar la participación ciudadana con el derecho a la consulta previa (Convenio 169 de la OIT), la sentencia proporciona una base jurídica mucho más sólida para las organizaciones indígenas. A partir de este precedente, pueden exigir que los futuros mecanismos de participación no sean meros formalismos, sino que sean culturalmente adecuados, se realicen de buena fe y respeten plenamente sus derechos colectivos y formas de organización.
4.3. La «Acción de Cumplimiento» como Herramienta Jurídica para la Sociedad Civil
El éxito de este caso reafirma la Acción de Cumplimiento como un mecanismo constitucional sumamente efectivo para combatir la inacción de la administración pública. Demuestra que es posible utilizar esta herramienta legal para forzar la implementación de normativas ambientales y de participación que, de otro modo, permanecerían como letra muerta. Para los litigantes estratégicos y las organizaciones de la sociedad civil, este caso sirve como un modelo a seguir y una fuente de jurisprudencia favorable para futuras acciones contra la renuencia estatal.
5. Desafíos Pendientes
Una sentencia favorable, por más contundente que sea, no garantiza un cambio real en la práctica. La etapa de ejecución es a menudo donde se revelan las resistencias más profundas de la administración pública. Es crucial, por tanto, analizar los obstáculos que persisten y proponer acciones concretas para superarlos y capitalizar plenamente la victoria judicial.
5.1. El Desafío de la Ejecución: La Renuencia Post-Sentencia
La sentencia de segunda instancia, emitida en diciembre de 2022, otorgó al MINSA un plazo de 30 días para cumplir con el mandato. Sin embargo, la evidencia documental demuestra que la entidad demandada no acató la orden judicial dentro del plazo establecido. Los demandantes se vieron en la necesidad de presentar un escrito posterior con la sumilla «Reitero solicitud de cumplimiento de la sentencia«, instando al juez a hacer efectivos los apercibimientos legales. Esta renuencia post-sentencia no es un mero retraso administrativo; es un síntoma de una patología institucional que socava el Estado de derecho y convierte las victorias judiciales en meramente simbólicas si no se acompañan de una fase de ejecución rigurosa y coercitiva. Recordemos que el 30 de noviembre de 2025, IDLADS ha reiterado su solicitud de cumplimiento de la sentencia en sus propios términos bajo sanción de aplicarse los apercibimientos previstos en ley.
5.2. Recomendaciones para Organizaciones de la Sociedad Civil y Pueblos Indígenas
1. Vigilancia y Exigencia: Es fundamental mantener una vigilancia activa sobre el proceso de cumplimiento del MINSA. Se debe continuar utilizando las herramientas del Código Procesal Constitucional (Art. 27) para exigir la ejecución forzosa de la sentencia, incluyendo la remisión de copias al Ministerio Público si la renuencia persiste.
2. Incidencia en el Contenido del Reglamento: Una vez que el MINSA inicie el proceso de reglamentación, la labor de la sociedad civil debe enfocarse en la incidencia política y técnica. Es crucial participar activamente en el proceso para asegurar que el nuevo reglamento incorpore los más altos estándares de participación, incluyendo mecanismos específicos, culturalmente pertinentes y de buena fe para la consulta previa a pueblos indígenas, en línea con el Convenio 169 de la OIT y los fundamentos del fallo.
5.3. Recomendaciones para Entidades Públicas y Órganos de Control
a. Rol Supervisor del MINAM: El Ministerio del Ambiente, como ente rector, debe asumir un rol más activo en «conducir el proceso de adecuación», tal como lo establece el propio decreto.
b. Monitoreo de la Defensoría del Pueblo: Se sugiere a la Defensoría del Pueblo dar continuidad a su valiosa labor de supervisión, evidenciada en su Informe de 2016. Debería emitir informes de seguimiento sobre el estado de cumplimiento de esta sentencia específica y, de manera más amplia, sobre el proceso de adecuación de las demás entidades públicas con competencias ambientales.
6. Conclusión: Hacia una Nueva Etapa en la Gobernanza Ambiental
El fallo judicial en el expediente 06980-2017-0 es la crónica de cómo una demanda de cumplimiento, originada por una omisión estatal de más de una década, ha establecido con claridad que ninguna entidad con funciones ambientales puede eximirse de su deber de garantizar espacios de participación efectivos, transparentes e inclusivos.
Esta sentencia no es un punto final, sino el inicio de una nueva etapa que exige una vigilancia constante por parte de la sociedad civil y un compromiso real de las instituciones públicas. El desafío ahora es pasar del mandato legal a la práctica efectiva, asegurando que los futuros reglamentos no sean meros formalismos, sino herramientas vivas que empoderen a los ciudadanos, protejan los derechos de los pueblos indígenas y mejoren la calidad de las decisiones públicas.
En última instancia, el cumplimiento efectivo de este tipo de sentencias es fundamental para fortalecer el Estado de derecho, prevenir y transformar los conflictos socioambientales, y construir un camino hacia un desarrollo genuinamente sostenible e inclusivo para todos los peruanos.
Lima, 1 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
