1. Introducción al Proceso Judicial
El caso en cuestión involucra una demanda interpuesta por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS), la Confederación Nacional Agraria y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), actuando como demandantes, contra el Ministerio de Salud (MINSA), en su calidad de demandado. La controversia se centra en el incumplimiento por parte del MINSA de un mandato normativo específico que le obliga a adecuar su marco regulatorio sectorial a las directrices del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, aprobando su reglamento de protección ambiental, poniendo a prueba la fuerza vinculante de las normas ambientales transversales frente a la inacción de una autoridad sectorial.
2. La Controversia Central: El Mandato del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM
La norma en disputa es de una importancia estratégica dentro del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), ya que su objetivo es homogeneizar y actualizar la normativa ambiental en todos los sectores del Estado. Esta disposición busca asegurar que todas las autoridades competentes, sin excepción, alineen sus reglamentos de protección ambiental específicos con el marco general establecido por el Ministerio del Ambiente (MINAM), garantizando así coherencia y efectividad en la protección ambiental a nivel nacional. Ello implica que el MINSA aprueba su reglamento de protección ambiental y establezca reglas de juego específicas para la aprobación de estudios de impacto ambiental en el sector de salud como Hospitales, Crematorios o Rellenos Sanitarios. Adviertase que el MINSA nunca ha tenido un reglamento de protección ambiental de allí la importancia del caso.
2.1. El Mandato Normativo
La obligación específica se encuentra en la Primera Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, que establece de manera textual lo siguiente:
“Las Autoridades Competentes, en un plazo no mayor a ciento ochenta (180) días calendario contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto Supremo, bajo responsabilidad, deben elaborar o actualizar sus normas relativas a la evaluación de impacto ambiental, en coordinación con el Ministerio del Ambiente, adecuándolas a lo dispuesto en el Reglamento”.
Un análisis detallado de esta disposición permite descomponer el mandato en sus cuatro componentes jurídicos esenciales: la obligación de hacer, los sujetos pasivos de la obligación, el plazo perentorio para su ejecución y el método de cumplimiento coordinado.
1. La obligación: Un mandato claro de «elaborar o actualizar» las normas sectoriales sobre evaluación de impacto ambiental.
2. Los sujetos obligados: Las «Autoridades Competentes» de cada sector.
3. El plazo: Un término perentorio de «ciento ochenta (180) días calendario» para su cumplimiento.
4. El método: La acción debe realizarse en «coordinación con el Ministerio del Ambiente».
2.2. El Incumplimiento Alegado
El plazo para que las autoridades competentes cumplieran con este mandato venció el 25 de marzo de 2010. Sin embargo, según los demandantes, el MINSA omitió cumplir con esta obligación por más de siete años. Para satisfacer el requisito de procedencia establecido en el artículo 69° del Código Procesal Constitucional, el demandante envió una carta formal al MINSA, recepcionada el 17 de marzo de 2017, requiriendo el cumplimiento de la norma. La falta de respuesta positiva motivó el inicio del proceso judicial. Esta inacción prolongada y la posterior negativa a actuar llevaron la controversia al ámbito judicial, donde los argumentos contrapuestos de las partes definirían la exigibilidad del mandato normativo.
3. Posiciones y Argumentos de las Partes
Las posturas contrapuestas de los demandantes y el demandado definieron el núcleo del litigio, centrando el debate en la aplicabilidad de los criterios jurisprudenciales establecidos por el Tribunal Constitucional para la procedencia de una demanda de cumplimiento. Mientras la parte demandante sostenía la claridad y obligatoriedad del mandato, el MINSA argumentaba su generalidad e indefinición.
3.1. Argumentos de la Parte Demandante
La parte demandante basó su pretensión en los siguientes puntos principales:
• Incumplimiento prolongado: Se destacó que el MINSA había omitido su deber legal de aprobar el reglamento de protección ambiental del sector salud por más de siete años desde el vencimiento del plazo original, demostrando una clara renuencia a cumplir la norma.
• Cumplimiento de requisitos procesales: Se acreditó haber satisfecho el requisito del artículo 69° del Código Procesal Constitucional al enviar un requerimiento previo al MINSA mediante una carta de fecha cierta.
• Precedentes favorables: Se invocó la existencia de sentencias favorables en procesos de cumplimiento similares contra otros sectores del Estado (Expedientes N° 20581-2012, N° 5632-2012 y N° 05630-2012), así como la RTC N° 03353-2013-PC/TC, donde el Tribunal Constitucional validó la exigibilidad de esta misma disposición normativa contra el Ministerio de Energía y Minas.
3.2. Argumentos de la Parte Demandada (Ministerio de Salud)
El Procurador Público del MINSA formuló su defensa contraargumentando lo siguiente:
• Incumplimiento de los requisitos de la STC N° 00168-2005-PC/TC: Sostuvo que la norma no contenía un mandato «cierto y claro», ya que era genérica y no se podía inferir indubitablemente la obligación.
• Falta de individualización: Argumentó que la disposición no mencionaba de forma taxativa al Ministerio de Salud como la entidad obligada, al referirse únicamente a las «Autoridades Competentes».
• Indefinición del mandato: Afirmó que la norma era imprecisa al no detallar en qué consistía la «elaboración o actualización» requerida, lo que, a su juicio, la hacía una materia sujeta a controversia compleja e interpretaciones dispares, impropia para un proceso de cumplimiento.
• Agravios en la apelación: En la segunda instancia, el MINSA añadió que la sentencia inicial afectaba la debida motivación y su derecho a la defensa.
Estos argumentos contrapuestos llevaron al tribunal a realizar un análisis pormenorizado de la norma a la luz de la jurisprudencia constitucional.
4. Análisis de la Sentencia de Primera Instancia – Expediente N° 06538-2017-0-1801-JR-CI-05
El Juzgado analizó sistemáticamente si el mandato de la norma cumplía con los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional, concluyendo lo siguiente:
| Requisito del TC | Análisis del Juzgado |
| Mandato Vigente | Se constató que la Primera Disposición Complementaria y Final del D.S. N° 019-2009-MINAM no ha sido derogada de forma expresa ni tácita, por lo que se encuentra plenamente vigente. |
| Mandato Cierto y Claro | El juez infirió indubitablemente la obligación del MINSA al identificar a la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA) como el órgano competente, según el propio Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio (D.S. N° 008-2017-SA), que le asigna la función de proponer normas en materia de salud ambiental. |
| No Sujeto a Controversia Compleja | Se razonó que el mandato de adecuar la normativa sectorial en coordinación con el MINAM es una obligación clara que no requiere de normas adicionales para su comprensión o ejecución, desestimando que exista una controversia compleja. |
| De Ineludible y Obligatorio Cumplimiento | La obligatoriedad fue acreditada por dos vías: 1) El reconocimiento del propio Ministerio a través del Informe N° 003806-2018/DCEA/DIGESA, donde se admite que DIGESA no había cumplido con la disposición; y 2) El vencimiento en exceso del plazo original de 180 días, computado desde la publicación del D.S. N° 019-2009-MINAM el 25 de setiembre de 2009. |
| Mandato Incondicional | El juez determinó que la obligación de elaborar o actualizar las normas no está sujeta a ninguna condición previa para su cumplimiento. La coordinación con el MINAM no es una condición, sino parte integral del propio mandato a ejecutar. |
5. Fundamentos Adicionales de la Segunda Instancia
Al revisar el caso en apelación, la Primera Sala Constitucional no se limitó a confirmar el fallo de primera instancia, sino que reforzó la decisión incorporando fundamentos constitucionales adicionales sobre la protección del medio ambiente, dotando a la sentencia de una mayor solidez jurídica.
5.1. El Derecho a un Medio Ambiente Equilibrado como Fundamento
La Sala basó su razonamiento en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC N.° 00470-2013-PA/TC), que interpreta el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado en dos dimensiones complementarias:
• El derecho a gozar: La facultad de las personas de disfrutar de un entorno natural armónico garantizado por la aprobación de un reglamento de protección ambiental.
• El derecho a preservar: La obligación de los poderes públicos y los particulares de mantener los bienes ambientales en condiciones adecuadas.
La Sala enfatizó la dimensión prestacional de este derecho, la cual impone al Estado un rol activo que incluye la obligación de expedir normas y adoptar medidas de prevención para proteger el ambiente. En este sentido, el incumplimiento del MINSA no solo era una omisión administrativa, sino una afectación a la dimensión prestacional de un derecho fundamental.
5.2. Ratificación de la Competencia del MINSA
Para disipar cualquier duda sobre la responsabilidad del MINSA, la Sala robusteció la argumentación de primera instancia citando un marco legal más amplio que confirma su rol como autoridad competente en materia de salud ambiental. Las normas clave mencionadas fueron:
• Ley N° 27446 (Ley del SEIA)
• Ley N° 28611 (Ley General del Ambiente)
• Decreto Legislativo N° 1161 (Ley de Organización y Funciones del MINSA)
Estos fundamentos adicionales consolidaron la conclusión de que el MINSA tenía una obligación ineludible, derivada no solo del decreto en cuestión, sino de todo el andamiaje jurídico de protección ambiental y de sus propias competencias sectoriales.
6. Decisión Judicial y Consecuencias del Fallo
El resultado final del proceso fue una victoria contundente para los demandantes, con decisiones consistentes en ambas instancias que reafirmaron la obligación del Ministerio de Salud.
| Instancia | Decisión y Orden Principal |
| Primera Instancia (Quinto Juzgado Constitucional) | Declara FUNDADA la demanda interpuesta por el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú, la Confederación Nacional Agraria y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú. Ordena al MINSA cumplir con la Primera Disposición Complementaria y Final del D.S. N° 019-2009-MINAM en un plazo de 30 días, bajo apercibimiento. Esto es que apruebe su reglamento de protección ambiental del sector salud. Adicionalmente se impone el pago de costos. |
| Segunda Instancia (Primera Sala Constitucional) | CONFIRMA íntegramente la sentencia de primera instancia, declarando fundada la demanda interpuesta por las tres organizaciones y reiterando la orden de arpobar el reglamento de protección ambiental del sector salud y el pago de costos. |
Las consecuencias prácticas de este fallo son directas: el MINSA quedó legalmente obligado a elaborar o actualizar su normativa sobre evaluación de impacto ambiental para el sector salud. Este proceso debe realizarse en coordinación obligatoria con el Ministerio del Ambiente, asegurando que las nuevas regulaciones se alineen con la política ambiental nacional.
7. Conclusión: Implicancias Jurídicas del Caso
Esta sentencia trasciende el caso particular y sienta un precedente importante sobre la exigibilidad de las obligaciones ambientales a las autoridades sectoriales. El fallo reafirma la eficacia del proceso de cumplimiento como una herramienta poderosa para la protección del derecho a un medio ambiente sano, demostrando su idoneidad para que coaliciones de la sociedad civil —en este caso, conformadas por organizaciones de defensa ambiental, agrarias y de mujeres indígenas— puedan exigir responsabilidad a las autoridades que, por omisión, obstaculizan la implementación de políticas ambientales de carácter transversal. Finalmente, el caso subraya la importancia de la jurisprudencia constitucional para dotar de contenido y fuerza vinculante a mandatos normativos que, a primera vista, podrían ser interpretados como amplios o generales, asegurando que las obligaciones del Estado en materia ambiental no queden como meras declaraciones de intenciones.
Sin embargo, siete años después de ganado el caso en todas sus instancias el MINSA se niega dar cumplimiento a la sentencia y aprobar su reglamento de protección ambiental razón por la cuál el 30 de noviembre de 2025 se solicito al Quinto Juzgado Constitucional de Lima que aplique medidas coercitivas para lograr su ejecución forzada.
Más allá del caso específico, este caso deja lecciones clave para todos los ciudadanos:
• Herramienta de Fiscalización Ciudadana: Este caso demuestra que el proceso de cumplimiento es una herramienta efectiva y real para que cualquier persona u organización exija que las autoridades cumplan con sus obligaciones legales, fortaleciendo la democracia y la rendición de cuentas.
• Protección Preventiva del Ambiente: Al confirmar la orden, la Sala Superior no solo castigó una omisión, sino que validó el rol preventivo del derecho ambiental. Citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recordó que la protección del medio ambiente exige al Estado «adoptar todas las medidas necesarias de prevención», no solo reparar daños ya ocurridos.
En definitiva, el proceso de cumplimiento se erige como una garantía institucional indispensable en nuestro Estado de Derecho. Este caso demuestra que no es una figura teórica, sino un mecanismo ciudadano tangible que transforma el texto de la ley en un mandato efectivo, asegurando que ninguna autoridad se encuentre por encima de la Constitución y protegiendo así los derechos fundamentales de todos los peruanos especialmente en el sector salud.
Lima, 30 de noviembre de 2025
IDLADS PERÚ
