– La autonomía e independencia de las ONGs como condición de existir-
Henry Carhuatocto Sandoval– Director Ejecutivo de IDLADS PERÚ
I. Una escena que debería avergonzarnos
Hay imágenes que condensan una época. La de una mujer que en 1997 entró a un puesto de salud para una intervención quirúrgica y no volvió a salir con vida; la de una familia que durante casi tres décadas buscó justicia; y la de una organización de mujeres que se sentó, en su nombre, frente a un tribunal internacional para exigirla. Esa organización se llama DEMUS. La mujer se llamaba Celia Edith Ramos Durand. Y el Estado que debía repararla eligió, en cambio, dictar una ley capaz de castigar precisamente a quienes la defendían.[1]
El 2 de mayo de 2025 la Corte Interamericana de Derechos Humanos tuvo que ordenar al Perú que garantizara a DEMUS el ejercicio de la defensa —en todas las etapas del proceso, incluida la ejecución de la sentencia— libre de represalias, advirtiendo que aplicarle sanciones derivadas de la Ley N.° 32301 constituiría una represalia indirecta contra la representación legal de las víctimas y una barrera a su acceso a la justicia interamericana.[2] Diez semanas después, el 17 de julio, extendió esa misma protección a las representantes de víctimas en diecinueve casos históricos que aún se encuentran en supervisión de cumplimiento; con ello, ya eran veintitrés los procesos en que el Tribunal advirtió el peligro que esta ley representa para el derecho de defensa.[3]
Esto nos hace pensar si es que debemos tomar como normal que un Estado legisle de tal modo que un tribunal internacional debe recordarle que no puede castigar a quien lo demanda. Cuando el poder necesita una ley para blindarse de demandas de sus propios ciudadanos, se ha convertido en todo lo que se supone que no es una democracia, esto es, un lugar que reprime la libertad de sus ciudadanos y los persigue con multas por pensar distinto. De eso trata este ensayo, y de por qué la sociedad civil peruana debe respaldar sin ambigüedades el proyecto de Ley que deroga la Ley N.° 32301 que es el origen de la represión y acoso que están sufriendo las ONGs actualmente.
II. La autonomía no es un privilegio: es la condición de existir
Se ha instalado una confusión interesada. Se habla de la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil como si fuera un fuero corporativo, un privilegio que el Estado tolera y podría, con buenas razones, recortar. Es exactamente al revés. Una organización de la sociedad civil se define —organizada, privada, sin reparto de excedentes, autónoma en su gobierno, voluntaria— por atributos entre los cuales la autonomía y la independencia no son accesorias: son constitutivas. Quitárselas no la corrige: la disuelve en su concepto. Como el juez sin independencia no es un mal juez, sino que sencillamente no es juez, la organización sin autonomía no es una organización vigilada: es un apéndice del poder que estaba llamada a vigilar.
La Constitución no dejó esto librado a la sensibilidad del legislador. Su artículo 2, inciso 13, reconoce el derecho de toda persona a asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, «sin autorización previa y con arreglo a ley», y añade una cláusula que no admite lecturas timoratas: tales organizaciones «no pueden ser disueltas por resolución administrativa».[4] Son dos prohibiciones, no una: ni licencia para nacer, ni verdugo administrativo para morir. Todo lo que se aparte de esos dos límites está, de origen, fuera de la Constitución.
Y hay una razón más honda, que mira al bien común y no al gremio. El artículo 44 encomienda al Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y promover el bienestar general.[5] Buena parte de ese bienestar —bienes que no se agotan cuando otro los usa ni se dejan excluir con facilidad: la defensa de derechos, la vigilancia ambiental, la asistencia jurídica a quienes nada tienen— lo producen manos que no son estatales, allí donde el Estado no llega o no quiere llegar. Por eso la autonomía de esas manos no es un lujo de unos pocos: es una garantía de todos. Quien la defiende no defiende a las ONG; defiende a los defendidos.
III. Tres puertas que la ley abre a la fuerza
La Ley N.° 32301 no reforma la cooperación: la somete. Y lo hace por tres puertas que conviene nombrar sin eufemismos.[6]
La primera es el registro convertido en licencia para existir. Al exigir la inscripción obligatoria de toda entidad receptora como condición para operar, la ley transforma un instrumento de transparencia —que sería legítimo— en un requisito habilitante —que es inconstitucional—. Deja de identificar para pasar a autorizar. Y autorizar previamente es, con todas sus letras, lo que la Constitución prohíbe.
La segunda es la conformidad previa y el alineamiento forzoso a las políticas del Estado. Una organización que, para actuar, debe obtener el visto bueno del poder y ajustar su agenda a la del gobierno de turno ya no es un tercer sector: es una prolongación de la administración con membrete privado. Se le extirpa el autogobierno y, con él, la independencia. El tercero deja de ser tercero, y entonces ya no hay contrapeso, sino coro.
La tercera, la más grave, es el veto a litigar contra el Estado con recursos de cooperación, reforzado con multas de hasta quinientas UIT, cancelación del registro y disolución. Aquí la máscara cae. No se protege recurso alguno: se desarma al contrapoder. Que una decisión administrativa pueda extinguir a una organización choca de frente con la prohibición constitucional de disolución por resolución administrativa; y no es la primera vez que se intenta. En 2007 el Tribunal Constitucional ya declaró inconstitucional una cancelación de registro de naturaleza equivalente, por afectar la autonomía de las organizaciones y el derecho a la intimidad.[7] Reincidir en lo ya proscrito no es legislar: es desafiar a la cosa juzgada.
Sometida al examen de proporcionalidad, la ley no alcanza siquiera el primer peldaño. Un medio que aniquila el bien que dice proteger —la transparencia y el buen uso de la cooperación que sostiene a las propias organizaciones— es inidóneo en su raíz: una contradicción que se refuta a sí misma. No se cuida el jardín salándole la tierra.
IV. La Corte ya habló: no se castiga a quien defiende
Contra quienes aconsejan esperar a los tribunales, hay que decir algo a la vez incómodo y esperanzador: los tribunales ya hablaron. Desde el caso Almonacid Arellano, la Corte Interamericana estableció que todos los jueces y autoridades del Estado tienen el deber de ejercer control de convencionalidad y de abstenerse de aplicar las normas internas incompatibles con la Convención.[8] Es decir: aun sin derogación, ningún juez peruano está obligado a aplicar la Ley N.° 32301 cuando colisiona con la Convención; está obligado, más bien, a inaplicarla.
Que un tribunal internacional pueda exigir a un Estado dejar sin efecto una norma interna no es teoría: la Corte lo hizo cuando ordenó suprimir la censura previa incompatible con la libertad de expresión.[9] Y que castigar a quien denuncia vulnera la libertad de asociación tampoco es novedad: en el primer caso en que aplicó de manera autónoma el artículo 16 de la Convención, la Corte protegió —contra el propio Perú— a un hombre despedido por alzar la voz.[10] La Ley N.° 32301 hace, a escala mayor, lo mismo que aquellas normas: amedrentar al que habla.
Por eso la advertencia de la Corte en el caso Ramos Durand no es un episodio aislado, sino la aplicación coherente de una línea firme: la defensa de las víctimas no se sanciona. A ese estándar se suma el llamado expreso de la Comisión Interamericana, que en su Comunicado 98/25 exhortó al Perú a derogar los artículos contrarios a los estándares interamericanos sobre libertad de expresión, de asociación y acceso a la justicia,[11] junto con los pronunciamientos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas[12] y de sus relatorías especiales.[13] Y mientras los organismos advertían, el daño se hacía carne: abogados apartados de la defensa de comuneros indígenas por su vínculo con la cooperación internacional, la autocensura ascendida a jurisprudencia local.[14]
Conviene ser precisos, porque la precisión es también una forma de respeto. La Corte Interamericana no deroga leyes internas —esa es tarea del Congreso—. Lo que ha hecho es ordenar que la Ley N.° 32301 no se aplique contra quienes defienden a las víctimas, y fijar el estándar que la vuelve inconvencional. Quedan, entonces, solo dos caminos. O el Congreso deroga la ley y ahorra al país el bochorno de que se lo recuerden desde afuera, o los jueces seguirán inaplicándola caso por caso mientras el Perú acumula responsabilidad internacional. El primero es el camino más digno.
V. Por qué el proyecto del Colegio de Abogados de Lima debe ser la bandera de todos
Ese camino digno tiene ya una puerta abierta. A fines de julio de 2026, el Ilustre Colegio de Abogados de Lima, en ejercicio de la iniciativa legislativa que la Constitución reconoce a los colegios profesionales, presentó al Congreso un proyecto de una sencillez elegante: tres artículos que derogan la Ley N.° 32301 y restituyen la vigencia de la Ley N.° 27692, la que rigió durante casi veinte años sin asfixiar a nadie.[15] No crea burocracia ni gasto: devuelve las cosas al lugar donde eran compatibles con la Constitución y con los tratados.
Se dirá que una derogación total es demasiado ambiciosa, y que sería más prudente una modificatoria de retoques. Es un error de cálculo, además de un error de principio. Quien negocia pidiendo el máximo conserva margen para ceder; quien llega con una agenda ya recortada la verá encogerse todavía más en la mesa. Pedir lo justo, entero, no es maximalismo: es estrategia. Y hay, bajo la estrategia, un vicio de fondo que ninguna modificatoria repara: la ley se aprobó sin consultar a los pueblos indígenas a los que afecta directamente, en abierta inobservancia del Convenio 169 de la OIT y de la Ley N.° 29785.[16] Una norma nacida sin la consulta que la Constitución y el derecho internacional exigen no se enmienda: se elimina de raíz.
VI. El llamado
A las organizaciones no gubernamentales, a las entidades e instituciones extranjeras de cooperación, a los colectivos y las comunidades, a los colegios profesionales y a cada persona que alguna vez recibió o brindó ayuda sin pedir permiso: este es el momento de firmar, de sostener y de converger en una sola voz. No se trata de defender un gremio. La autonomía de la sociedad civil es un bien público, y su defensa se la debemos a otros: a las mujeres esterilizadas que aún esperan justicia, a los comuneros que vigilan el bosque allí donde el Estado no llega, a las comunidades que reclaman decidir sus propias prioridades, a los periodistas, a los que denuncian y no tienen más escudo que su verdad.
Porque un derecho que hay que solicitar como favor ya es una concesión, y lo que se concede se puede revocar. La libertad no se administra y condiciona: se ejerce a secas sin medias tintas. Y ninguna organización que se respete puede decir que es libre si tiene que pedir permiso y conformidad previa a quien debe investigar, vigilar, demandar o fiscalizar. Y es que ninguna ONG de verdad, debe renunciar a su libertad ni su patrimonio para poder existir ni debe admitir que para funcionar deba arrastrarse a pedir a un burocrata permiso de alineamiento para poder existir. Si es que lo hace habrá optado por perder su característica más importante como es su vocación crítica, vigilante y de resistencia frente a la arbitrariedad y la injusticia. También habrá dejado de pertenercer a la sociedad civil y se habrá convertido en una apendice del Estado sepultando en el camino lo que un día dijo que sería de adulto.
Lima, 06 de septiembre de 2026
[1]Corte IDH, Caso Ramos Durand y otros vs. Perú, Sentencia (Serie C No. 579), 2025, sobre la responsabilidad internacional del Estado por las violaciones cometidas en perjuicio de Celia Edith Ramos Durand en el marco del Programa Nacional de Salud Reproductiva y Planificación Familiar 1996-2000. Ficha del caso: https://corteidh.or.cr/docs/tramite/ramosdurand_y_otros.pdf
[2]Corte IDH, Caso Ramos Durand y otros vs. Perú, Resolución de 2 de mayo de 2025 (aplicación del artículo 53 del Reglamento de la Corte). Disponible en: https://corteidh.or.cr/docs/asuntos/ramos_durand_otros53_02_05_2025.pdf
[3]Corte IDH, Resolución de 17 de julio de 2025, que extendió la protección del artículo 53 del Reglamento a las representantes de víctimas en diecinueve casos históricos en supervisión de cumplimiento (con lo cual son veintitrés los procesos en que el Tribunal ha advertido los riesgos de la Ley APCI para la defensa jurídica). Síntesis oficial en CEJIL: https://cejil.org/comunicado-de-prensa/corte-idh-extiende-proteccion-frente-a-la-ley-apci-en-19-casos-historicos-contra-el-peru-y-reafirma-la-defensa-libre-de-represalias-en-todas-las-etapas-del-proceso/
[4]Constitución Política del Perú, artículo 2, inciso 13.
[5]Constitución Política del Perú, artículo 44.
[6]Ley N.° 32301, que modifica la Ley N.° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI, publicada en el Diario Oficial El Peruano en abril de 2025.
[7]Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 0009-2007-PI/TC (control de constitucionalidad del régimen de la APCI) y Exp. N.° 04241-2004-AA/TC (contenido constitucionalmente protegido del derecho de asociación).
[8]Corte IDH, Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Sentencia de 26 de septiembre de 2006, Serie C No. 154, párrs. 123-124. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_154_esp.pdf
[9]Corte IDH, Caso «La Última Tentación de Cristo» (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile, Sentencia de 5 de febrero de 2001, Serie C No. 73, en la que el Tribunal ordenó al Estado dejar sin efecto la censura previa incompatible con la libertad de expresión.
[10]Corte IDH, Caso Lagos del Campo vs. Perú, Sentencia de 31 de agosto de 2017, Serie C No. 340, primer caso en que el Tribunal declaró una violación autónoma del artículo 16 de la Convención Americana (libertad de asociación).
[11]CIDH, «Perú: CIDH manifiesta su grave preocupación por los artículos de la ley que modifica la Agencia Peruana de Cooperación Internacional», Comunicado de Prensa N.° 98/25, 12 de mayo de 2025. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/jsForm/?File=%2Fes%2Fcidh%2Fprensa%2Fcomunicados%2F2025%2F098.asp
[12]OACNUDH, «Perú: el impacto de la ley de cooperación internacional en las ONG», comunicado de 16 de abril de 2025. Disponible en: https://www.ohchr.org/es/press-releases/2025/04/peru-impact-international-cooperation-law-ngos
[13]Relatorías Especiales de las Naciones Unidas (libertad de reunión y asociación; libertad de opinión y expresión; defensores de derechos humanos; y lucha contra el terrorismo), Comunicación OL PER 4/2024, 19 de junio de 2024.
[14]Sobre la materialización del efecto amedrentador: la exclusión de abogados vinculados a organizaciones de cooperación internacional en la defensa de comuneros indígenas del caso «Baguazo» (Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Amazonas, 2025), documentada por organizaciones de la sociedad civil.
[15]Proyecto de ley presentado por el Ilustre Colegio de Abogados de Lima, Oficio N.° 171-2026-DECANATO/ICAL, de 31 de julio de 2026, suscrito por la decana Delia Milagros Espinoza Valenzuela, en ejercicio de la iniciativa legislativa reconocida a los colegios profesionales por el artículo 107 de la Constitución; deroga la Ley N.° 32301 y restituye la vigencia de la Ley N.° 27692.
[16]Convenio N.° 169 de la OIT, artículo 6, y Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios.
