1. Introducción: ¿Por Qué una Demanda Puede Acelerar la Acción Climática?
En el complejo tablero de la lucha contra el cambio climático, las leyes y las promesas gubernamentales son fundamentales, pero ¿qué sucede cuando su implementación se retrasa? Este es el resumen de un caso judicial clave en Perú que enfrenta a dos actores principales: la organización de la sociedad civil Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible, conocida como IDLADS Perú, y el Ministerio del Ambiente (MINAM). IDLADS Perú presentó una demanda para exigir que el MINAM cumpla con Décima Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM. Este caso no es solo un debate técnico-legal; es un claro ejemplo de cómo la ciudadanía puede recurrir a la justicia para exigir al Estado que rinda cuentas y acelere su respuesta ante la crisis climática. Para entender cómo una organización puede llevar al gobierno a juicio por este motivo, primero debemos conocer la herramienta legal que lo hizo posible.
Recordemos que la Décima Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático, Ley N° 30754, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-2019-MINAM indica que:
“Sobre los documentos a ser aprobados por la autoridad nacional en materia de cambio climático La autoridad nacional, en coordinación con las autoridades competentes en materia de cambio climático, en un plazo máximo de ciento ochenta días (180) días hábiles contados a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento, aprueba los lineamientos, documentos metodológicos, guías, o procedimientos, según corresponda, sobre:
a. La formulación y/o actualización de las NDC.
b. La formulación y/o actualización de las ERCC y PLCC.
c. La inclusión de medidas de adaptación y mitigación en la formulación y actualización de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos, no sujetos al SINAPLAN, ni al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, o Sistema Nacional de Presupuesto Público.
d. El monitoreo, evaluación y reporte de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos que incorporan medidas de adaptación y mitigación.
e. Herramientas para el monitoreo y evaluación de las medidas de adaptación.
f. El funcionamiento del Registro Nacional de Medidas de Mitigación, que incluye las medidas de mitigación referidas a la reducción de emisiones y remociones de GEI en bosques.
g. El funcionamiento de la Huella de Carbono Perú.
h. La cuantificación y estimación de los costos y beneficios directos e indirectos de las medidas de adaptación y mitigación.
i. El uso estratégico y complementario de los recursos provenientes de los fondos climáticos internacionales para implementar medidas de mitigación y adaptación.
j. El monitoreo y reporte de financiamiento climático proveniente de recursos privados.”
2. ¿Qué es una «Demanda de Cumplimiento»? Una Herramienta para Exigir Acción
Una «demanda de cumplimiento» es una herramienta legal poderosa y accesible. En términos sencillos, es un mecanismo que cualquier ciudadano u organización en Perú puede utilizar para pedirle a un juez que ordene a una autoridad pública —como un ministerio, una municipalidad o cualquier otra entidad del Estado— que cumpla con una obligación específica que está claramente escrita en una ley o norma y que, por alguna razón, no ha sido ejecutada. Es una forma de decirle a la justicia: «La ley dice que esta entidad debe hacer X, pero no lo ha hecho. Por favor, ordénele que cumpla». Ahora que entendemos la herramienta, veamos cuál fue la obligación específica que, según IDLADS Perú, el Ministerio del Ambiente no estaba cumpliendo.
3. El Corazón del Conflicto: La Ley y la Promesa Incumplida
El conflicto se centra en una norma muy específica: la Décima Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático (RLMCC). Esta disposición obligaba al MINAM a aprobar, en un plazo máximo de 180 días hábiles, un conjunto de normas, herramientas y guías cruciales para poner en marcha la política climática del país. Sin embargo, ese plazo se venció sin que todas las normativas estuvieran listas.
Según la ley, el MINAM debía reglamentar los siguientes puntos clave:
• Guías para la acción climática: Establecer cómo se formularían y actualizarían las medidas de adaptación y mitigación del país, conocidas como Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC).
• Sistemas de monitoreo y registro: Crear herramientas esenciales como el Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI), que documenta las acciones de reducción de emisiones, y un sistema para monitorear el financiamiento climático.
• Herramientas de medición: Reglamentar el funcionamiento de la «Huella de Carbono Perú», una herramienta para que las organizaciones midan y gestionen sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
• Análisis económico y financiero: Definir las metodologías para cuantificar los costos y beneficios de las medidas climáticas y para el uso estratégico de fondos internacionales.
Ante el vencimiento de este plazo, IDLADS Perú acudió a la justicia, dando inicio a un debate legal con argumentos de ambos lados.
4. Los Argumentos en la Corte
4.1. La Acusación de IDLADS Perú: «El Plazo Legal se Venció»
La postura de IDLADS Perú es directa y se basa en el incumplimiento de un mandato legal claro. El 26 de julio de 2023, a través de la carta N° 211-2023/IDLADSPERÚ, la organización solicitó formalmente al MINAM que cumpliera con lo dispuesto en la ley. Al no obtener el resultado esperado, procedió con la demanda de cumplimiento. Su argumento central es que el plazo legal de 180 días hábiles había expirado, y por lo tanto, correspondía al Poder Judicial ordenar al ministerio que finalizara y aprobara las normas pendientes sin más demora.
4.2. La Defensa del Ministerio del Ambiente: «No es Simple Incumplimiento, es un Proceso Complejo»
El MINAM solicitó al juez que declarara la demanda improcedente. Su defensa se apoyó en una sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N° 0168-2005-PC/TC), que establece que para que una demanda de cumplimiento proceda, el mandato legal debe ser incondicional. El ministerio argumentó que la aprobación de estas normas no era una tarea simple y directa, sino un proceso altamente complejo y condicionado por múltiples factores.
El MINAM expuso tres razones principales para justificar la demora:
• Necesidad de participación: La creación de estas normas exige un proceso participativo amplio para asegurar que sean legítimas y efectivas. Esto implica coordinar y socializar las propuestas con ministerios, gobiernos regionales y locales, pueblos indígenas y originarios, el sector privado y la sociedad civil, lo cual requiere tiempo considerable.
• Retrasos por la pandemia: La pandemia de COVID-19, que comenzó justo cuando se iniciaba la elaboración de estas normas en 2020, dificultó y retrasó significativamente los procesos participativos, especialmente el trabajo de consulta y diálogo con los pueblos indígenas.
• Complejidad técnica y regulatoria: Las normas no solo requieren insumos técnicos complejos, sino que también deben pasar por procesos rigurosos como el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) y revisiones multisectoriales, lo que extiende los plazos más allá de una simple redacción.
Para demostrar su trabajo continuo, el MINAM presentó un informe de avance detallado sobre las diez áreas encomendadas por la ley. La siguiente tabla destaca el estado de tres de las herramientas más significativas:
| Herramienta Clave | Avance Reportado por el MINAM |
| Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI) | El proyecto de Decreto Supremo se publicó para consulta pública, recibiendo 280 aportes. Adicionalmente, talleres y reuniones con organizaciones indígenas, incluyendo AIDESEP y la PPICC, generaron 468 aportes a la propuesta. |
| Huella de Carbono Perú | La herramienta ya se encuentra en funcionamiento. A la fecha del informe, 259 organizaciones la utilizaban, alcanzando distintos niveles de reconocimiento por medir, verificar, reducir y neutralizar sus emisiones. |
| Sistema de Monitoreo, Evaluación y Reporte (SIMOM) | Se elaboró una nota conceptual. La fase de «Análisis» para 5 áreas temáticas se completó al 100%. La fase de «Diseño» está en proceso con el desarrollo de 47 modelos operacionales y prototipos. |
Con argumentos tan detallados de ambas partes, la pregunta clave es: ¿qué decidió finalmente el juez?
5. ¿Cuál fue el Resultado del Juicio Climático?
Para evaluar la decisión del Juez del Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, JUAN CARLOS NUÑEZ MATOS, es fundamental comprender tanto el mandato legal específico que se exigía cumplir como las acciones previas al litigio que configuraron la renuencia de la autoridad. La controversia gira en torno a una obligación clara y con un plazo determinado, establecida en el Decreto Supremo N° 013-2019-MINAM, que implicaba que el Ministerio del Ambiente cumpla con aprobar 10 instrumentos técnicos fundamentales para la lucha contra el cambio climático, entre ellos: Registro de medidas contra el cambio climático, Guías para reducir emisiones de gases de efecto invernadero, Metodologías para medir la Huella de Carbono, Procedimientos para monitorear proyectos de adaptación al cambio climático, Lineamientos para usar fondos internacionales destinados al clima, entre otros. Sin estos documentos técnicos, el Perú no tiene herramientas claras para implementar su política de cambio climático, aunque la ley exista en el papel. Es como tener una ley de tránsito sin señales de tráfico: todos saben que deben cumplir reglas, pero nadie sabe exactamente cómo aplicarlas en la práctica.
La acción pre-judicial clave fue la presentación de una carta de fecha 26 de julio de 2023, mediante la cual IDLADS PERU requirió formalmente al MINAM el cumplimiento de esta disposición. La falta de cumplimiento tras ser formalmente requerido mediante conducto idóneo, tal como lo exige el artículo 69° del Código Procesal Constitucional, constituyó la renuencia que habilita la interposición de la demanda. La inacción continuada del MINAM sobre su obligación principal, a pesar de la comunicación fehaciente, llevó la disputa al ámbito judicial y dio pie a las posturas contrapuestas que se presentaron durante el proceso.
El núcleo del debate judicial se centró en la tensión entre la exigibilidad de un mandato reglado con plazo vencido y los intentos de la administración pública de justificar su inacción alegando una supuesta discrecionalidad administrativa derivada de la complejidad del proceso.
| Argumentos del Demandante (IDLADS PERU) | Argumentos del Demandado (MINISTERIO DEL AMBIENTE) |
| La pretensión se fundamenta en el incumplimiento objetivo de un plazo legalmente establecido de 180 días hábiles, contenido en la Décima Disposición Complementaria Final. La continuada falta de acción, a pesar del requerimiento formal, demuestra la renuencia de la autoridad a acatar un mandato claro y de obligatorio cumplimiento. | La implementación de la disposición es un proceso complejo y continuo. Se justificó la demora alegando «avances en diferentes niveles» y la necesidad de «recolección y/o elaboración de insumos técnicos» para sectores priorizados, intentando enmarcar el cumplimiento como un acto sujeto a su discrecionalidad técnica y administrativa. |
El análisis del juez se circunscribió correctamente a los requisitos objetivos de la acción de cumplimiento, ejerciendo una adecuada contención judicial al evitar un pronunciamiento sobre la complejidad de la política ambiental. El enfoque no fue si la política era difícil de implementar, sino si existía un mandato legal claro e incumplido por una autoridad renuente.
El razonamiento clave del tribunal reside en cómo desestimó la defensa del MINAM. El juzgado señaló que el plazo se había «excedido en demasía», tornando irrelevantes las justificaciones sobre la complejidad. De manera magistral, el juez invirtió la justificación del demandado y la convirtió en una confesión: al reconocer la existencia de «avances», el MINAM confirmaba explícitamente su conocimiento y aceptación de la obligación pendiente. Dicha admisión fue interpretada legalmente como un reconocimiento del estado de incumplimiento, no como una excusa para el mismo. Este análisis jurídico condujo directamente a las consecuencias prácticas del fallo.
El valor de esta sentencia trasciende la resolución de un caso particular. Establece un precedente crucial para la justiciabilidad de las obligaciones del Estado en materia de cambio climático, proveyendo un remedio efectivo contra la inercia administrativa.
El fallo de la sentencia fue claro y directo. La demanda interpuesta por IDLADS PERU fue declarada FUNDADA. En consecuencia, el juzgado emitió dos órdenes específicas al Ministerio del Ambiente:
1. Cumplir con lo dispuesto en la Décima Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley Marco sobre cambio Climático, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2019-MINAM.
2. Asumir el pago de los costos del proceso. Esta condena no tiene un carácter punitivo, sino que es la aplicación directa del principio de condena en costas, que responsabiliza a la parte vencida por los gastos en que incurrió la demandante debido a una litigación que se hizo necesaria por la propia inacción de la entidad.
La orden judicial transforma una obligación legal con plazo vencido en un mandato judicial de cumplimiento perentorio, nullificando cualquier pretensión implícita de discrecionalidad técnica por parte del MINAM respecto al timing de su ejecución. El tribunal refuerza que un plazo perentorio establecido en una norma no es una sugerencia sujeta a la conveniencia administrativa, sino un mandato legal no discrecional. La condena en costas, además, actúa como un reproche a la pasividad de la entidad.
Esta sentencia constituye un precedente vital para la justiciabilidad de las obligaciones estatales en materia de cambio climático. Convierte compromisos políticos abstractos, plasmados en normativa, en deberes legales concretos y ejecutables judicialmente. Con ello, refuerza el rol de la acción de cumplimiento como una herramienta efectiva para que la sociedad civil organizada combata la inercia administrativa, un obstáculo crónico en la gobernanza ambiental. El fallo provee una vía legal poderosa para asegurar que los compromisos climáticos no queden en el papel.
6. Conclusión: ¿Por Qué es Importante este Caso para la Lucha Climática en Perú?
La decisión del Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima no solo obliga a una entidad estatal a cumplir con su deber, sino que también revitaliza una garantía constitucional clave para la defensa del medio ambiente.
Las principales conclusiones que se desprenden del caso son las siguientes:
1. Exigibilidad de las Obligaciones Climáticas: La sentencia confirma que los mandatos específicos y con plazos definidos en la normativa sobre cambio climático no son meras declaraciones de intenciones, sino obligaciones legales plenamente justiciables. Los argumentos sobre la complejidad de la implementación no eximen a la autoridad de su deber.
2. Eficacia de la Acción de Cumplimiento: El fallo demuestra la utilidad del proceso de cumplimiento como mecanismo de control ciudadano para combatir la inacción de la administración pública en materia ambiental, permitiendo exigir que las políticas se traduzcan en acciones concretas y verificables.
3. Fortalecimiento de la Gobernanza Ambiental: La decisión judicial fortalece la gobernanza al reforzar el principio de legalidad. Envía un mensaje contundente de que las entidades administrativas están vinculadas no solo por las leyes, sino también por los reglamentos y plazos que ellas mismas establecen, un pilar fundamental del Estado de Derecho y la rendición de cuentas.
En última instancia, sentencias como esta son indispensables para materializar el Estado de Derecho ambiental, garantizando que la arquitectura normativa climática del país no se convierta en letra muerta por la omisión de la propia administración encargada de su ejecución.
Lima, 13 de diciembre de 2025
IDLADS PERÚ
